鎮級財政是我國最基層的一級財政，是保持農村社會穩定的關鍵。近年來，隨著國家對“三農”投入力度的加大以及各項惠民政策的貫徹落實，鎮級財政的職能作用尤顯突出。加強鎮級財政建設，對于加快農村經濟社會各項事業發展，開啟基本現代化的新征程具有十分重要的意義。

一、現狀與成因—履行職能與功能弱化并行，鎮級財政職能缺位必須引起重視

如東縣自80年代建立鄉鎮財政所以來，鄉鎮財政參與鄉鎮范圍內各項財政資金的籌集、管理和分配，加強了鄉鎮財政資金的監管，在促發展、保運轉、求穩定中發揮著重要作用，已成為農村政權建設和社會管理的重要保證，成為鎮域經濟發展的重要推動力量，充分履行了一級政府一級財政的社會服務職能和作用。

但由于歷史和現實的原因，鎮級財政職能缺位的問題日趨顯露，財政資金調度日益困難，機關運轉日漸艱難，財政壓力日趨加重，鎮級財政職能嚴重弱化，一些鎮級財政正在變成可有可無的空殼。

1•可用財力少，財政增收難。隨著近幾年征管力度的不斷加大，鄉鎮的稅收存量已越來越少，收入清欠的余地也越來越小，通過強化征管來促進財政增收的難度越來越大。雖然鄉鎮招商引資有了長足的進展，但新增企業對財政收入的貢獻份額呈滯后性，大部分鄉鎮缺乏新的經濟增長點。而農村稅費改革，國家又取消農業稅、農業特產稅和鄉統籌，雖然這些收入在國家財政收入中所占比例不高，卻是鄉鎮財政的重要收入，這又使得鄉鎮財政更趨困難。加之，行政許可法的實施，許多預算外收費項目被取消，非稅收入急劇萎縮，直接影響到可用財力。

2.開支壓力大，資金調度難。一是人員經費支出大。全縣大部分鎮用于保吃飯的支出占鎮級財政支出的80%，成了名符其實的“吃飯財政”。而上級出臺的政策性增資如公務員加薪都由鄉鎮政府自行解決，義務教育階段實行的教師績效工資也由鄉鎮負擔50%，鄉鎮財政壓力有增無減。二是項目配套資金難。上面一根針，下面萬條線;上面開口子，下面掏票子。鄉鎮財政不僅要提供公共產品和公共服務，而且上級有關項目的安排都要求鄉鎮配套。面對名目繁多的“釣魚工程”，丟之可惜，爭之為難，為了爭取項目資金，鄉鎮財政不得不拆東墻補西墻籌措配套資金以解燃眉之急。

3.債務負擔重，財政管理難。由于收不抵支的矛盾和財政事權的不匹配，農村稅費改革后，鄉鎮財政出現了前所未有的困難，不少鄉鎮政府只好大量負債，嚴重影響了鄉鎮財政的發展。初步分析，鎮級債務有兩個特點:(l)負債面廣，全縣所有鎮區都不同程度負債，負債面達100%。(z)負債額高，全縣鎮級負債總額為8.65億元。其中:負債總額在4000萬元以上的就有6個鎮(區)，每個鎮(區)平均負債5700萬元，僅縣經濟開發區一家負債就達2.51億元，占全縣負債總額的29%，鎮級嚴重負債其實質是鄉鎮財政赤字，鎮區財政化解債務沒有來源，債務負擔象獅子滾雪球般越滾越多。同時，全縣村級債務高達3.75億元，給鄉鎮財政帶來更大的包袱。

4.定位不明確，職能轉換難。鄉鎮財政過去以組織農業稅收為主，現在以發放惠農補貼資金為主。工作職責發生了很大的變化，但財政職能沒有相應的轉換。鄉鎮財政工作包羅萬象，財政人員經常被鄉鎮政府抽調做與財政不相干的工作，如民政、安監、招商、村官等，從而影響了鄉鎮財政人員的情緒，制約了財政職能作用的發揮。目前，鄉鎮財政機構建設實行的是縣鎮共管的雙重管理關系，即人員關系在縣里，分配關系在鄉鎮，關系不順，結構松散，鄉鎮財政人員難以交流輪崗，有的鄉鎮財政多年未搞輪崗競崗，“死水一潭”缺乏活力。同時，鄉鎮財政地位普遍不高，待遇偏低，遠不如稅務、國土等垂直部門的工資福利，嚴重挫傷了工作積極性。鄉鎮財政人員隊伍青黃不接，我縣鄉鎮財政人員的平均年齡為45.3歲，近10年來，鄉鎮財政一直未招錄新人，人員結構嚴重老化。鄉鎮財政現有三分之一的人員不能操作電腦，業務層面斷檔，后備力量嚴重不足，到齡的要退休，調離的要進城，有的鄉鎮財政連維持正常的工作運轉都十分困難。

鄉鎮財政管理問題的形成由來已久，從表面上看，有體制不順等客觀原因，也有管理不到位等主觀因素，究其本質，實際上是鄉鎮財政職能嚴重弱化的綜合反映。通過調研，我們認為，鄉鎮財政管理存在嚴重缺位現象。

第一，在收入上，財力與收入不對等。實行分稅制后，鎮級使用的財力極為有限，加之稅源嚴重不足，組織收入困難重重，收入增長無穩定基礎，大部分鄉鎮可用財力僅夠吃飯，滿足不了經常性支出的需要，經濟發展缺乏后勁。

第二，在支出上，剛性支出和運轉成本不對等。一方面，財政不堪重負，運轉成本過高。另一方面上級出臺名目繁多的法定支出比例，剛性支出顯著增加，財力無力承擔。第三，在監管上，監督職能與管理手段不對等。由于鄉鎮財政人手少，財政管理范圍有限。再加之，鄉鎮財政行政上受鎮政府領導，又缺少必要的管理手段，鄉鎮財政的理財職能嚴重缺位。

二、思路與定位—調整重心與有進有退并存，鎮級財政職能轉換必須注重創新

轉變和充實鎮級財政職能，建立和完善科學合理的鄉鎮財政體制，無論是從時代要求還是從現實需求來看，都勢在必行，刻不容緩。它不僅呼應科學理財，精細管理，立足基層加強財政管理;而且是從根本上強化鎮級財政基本功能，充分發揮基層財政監管作用的必然選擇。在轉變鎮級財政職能的過程中，一是堅持財權與事權相結合的原則。“一級政府、一級事權、一級財政”。事權是財權的基礎，財政是事權的保障。合理界定鎮級財政的財權和事權，充分發揮縣鎮兩級的積極性，切實做到“鎮財縣管”、“人財物相隨”，使鎮級財政的事權和財權相匹配，確保鎮級財政履行職能的基本需要。二是堅持強化體制引導功能原則。深化縣鎮財政體制改革，著力推進體制模式的規范化，力求通過體制科學化精細化，激發鎮域經濟發展活力，實現基本公共服務均等化，進而助推科學發展。三是堅持公開丫公平、公正原則。按照公共財政的框架，全面加強預算編制澎聽于、監督管理，實行徹底的零基預算，不斷深化預算績效管理，將鎮級則政職能定位在保證政府運轉、提供公共服務上，集中財力解決事關鎮域經濟和社會發展的重大問題。