在突發事件下應對中，處于遏制事態發展的需要，聽證程序停止適用。突發事件發生后，緊急行政行為和常態行政行為并存，適用何種程序，行政主體一定的裁量權。在采取緊急措施時，告知、說明理由等最低限度的程序要求仍存在，但其具體運用方面，行政機關比之常態下擁有更多的裁量空間。

一、突發事件下行政程序裁量的條件

突發事件發生后，政府應立即啟動相關應急預案，發布預警公告。應急預案啟動后，行政機關可以采取緊急行政措施并開始適用與危險等級和控制突發事件的需求相適應的緊急行政程序。緊急行政程序的啟動及裁量適用需要滿足以下條件：

1.行政緊急性

在突發事件下，由于存在迫在眉睫的危險，必須采取緊急行政措施才能控制危險。與立法、司法等其他國家權力相比，與法定的公民權利相比，行政緊急權力具有某種優先性和更大的權威性，例如，可以限制或暫停某些憲定或法定公民權利的行使。在突發事件造成的緊急狀態下，行政程序的適用有非常態的靈活變通性，但是這種變通不是無限的，仍應遵循正當程序的底線，否則會導致法律責任的承擔。

2.法律授權或“法無禁止”

行政程序裁量適用的首要條件是不違反法律規定的。通常行政程序裁量權可以通過法律賦予行政主體，除此以外，程序裁量還存在于法律沒有禁止性規定的前提下。由于法律程序對行政機關產生的是一種“作繭自縛”的效果，因此在法律沒有明文禁止的前提下，行政機關應當審慎選擇，仔細甄別自己的行為所適用的程序。由于行政所涉及事務的復雜性和專業性以及我國行政程序立法的不完善的現狀，大量的行政行為做出時涉及程序裁量權的運用，法律框定應適用法定程序的行政行為的數量要少的多，“立法機關無法將社會生活完全地予以規制于法律文本之中，因而法律的空白難以避免……。”行政裁量空間是不可能完全消除的“，法治所要求的并不是消除廣泛的裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使。”我們所能做的是發現這種權力并采取更多的制約措施限制行政程序裁量。

3.運作于程序和決定之間的行政程序裁量

任何一個行政行為都是通過行政程序做出的，影響行政決定的要件不僅有程序因素，還包括事實認定和法律規范的選擇適用，本文討論的程序裁量指的是運作于程序和決定之間的行政裁量，不包括事實認定和法律規范的適用，那是實體裁量所指的范疇。“就裁量在行政法體系的意義而言，主要是要求行政機關在具體事件中謹慎地，其于立法者授與此權限的目的，來決定采取何種法上所提供之措施最為妥適。而在此裁量空間中則有多種不同被視為合法之行為方式，則由行政機關選擇之。”程序裁量多種選擇指如下幾種情況。一是這種程序和那種程序之間的選擇，比如行政機關可以選擇適用聽證程序還是普通的聽取意見程序。按照正當程序理念，這種選擇是經常存在的。也就是說，所有行政行為的作出，都應當經過聽取相對人意見的程序。而在特殊的情況下，還應當采取嚴格的聽證程序。二是指是否適用某種程序?！缎姓S可法》第46條“行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項”指的就是是否適用聽證程序的選擇權。三是程序選擇權不僅存在于行政終局決定中，還存在于行政過程性行為中。如《環境行政處罰聽證程序規定》第44條的規定就是這種情況，認為行政強制措施也可以適用聽證程序。

二、突發事件下行政程序裁量的正當程序原則

《中華人民共和國突發事件應對法》第1條規定：“為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，制定本法。”“為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害”放在很首要位置，指出了突發事件下緊急行政的首要目的。但行政權力在緊急情況下的擴張是有界限的，應受正當程序原則的拘束。我們不能要求行政官有法理學家的智識自覺，但是其對個案正義的受制于內在、外在各種因素驅使的本能追求和以及對普適標準的職業把握，將是正當程序原則成為規制行政程序裁量的首要原則。“無固定內容的條款和普遍的標準迫使法院和行政機關從事著排斥普遍規則推導具體利益平衡的活動。也就是說，在所有的行政行為的過程中，行政機關都有對程序選擇適用的空間和過程，從過程性行政行為的程序，到做出行政決定所適用的主要法律程序，無不體現了程序自由裁量權的運用。按照正當程序原則，最低限度的程序公正是：當做出對相對人不利的行政決定時，應當對其履行告知程序；任何人不能做自己案件的法官。筆者認為，突發事件下行政行為最低限度的程序公正包含：（1）表明身份；（2）告知事由；（3）說明理由（4）告知救濟渠道。

三、突發事件下行政程序裁量的行政自我規制

在突發事件下，為了維護國家安全和社會公共利益，行政主體要靈活選擇管理手段，運用不同緊急行政措施，針對不同的危險類型應采取有效的行政行為。危險類型和程度的多樣化決定了緊急行政措施的多樣化。由于我國缺乏統一的緊急行政程序立法，因此行政主體的行政自我規制特別重要。行政主體可以針對實踐難點，制定行政自主性程序，有效化解危機和規范行政權。行政自主性程序產生的前提是行政法律程序缺位，并且不超越制定主體的法定職權，形式也要具有合法性。形式合法指的是應以法規、規章、行政規定等形式創制自主性程序。此外，實踐中也出現了以“會議紀要”作為適用自主性程序的依據。行政規則在行政程序裁量中具有重要地位，其不但有法規和規章制定權的行政主體制定規則來自我約束，而且其他行政主體也越來越多地制定行政規定來自我規制。可以說，通過規則的行政自我約束成為現代政治文明不可或缺的一部分。如《湖南省規范行政裁量權辦法》第11條第2款規定，行政機關應當建立健全內部工作程序，實施行政行為應當明確由不同的內設機構分別負責立案(受理)、調查、審查、決定等職責。實施重大行政行為的，應當由本機關負責人集體討論決定。

通過制定行政規則創造行政自主性程序成為程序自我規制的一種途徑。“與法定行政程序相對的自主行政程序是行政機關自我約束的一種準則，在自主行政程序中是否違法的問題，需要將自主行政程序是否與行政相對人合法權益相關聯加以考慮。”行政自主性程序的性質為非法定程序，其創制主體是行政主體，其創制前提是在法律授權的范圍內，獲得法律的明文授權或者不與上位法律規定相抵觸。筆者認為通過規則來創制自主性程序是行政自制的一種發展趨勢。“‘自由裁量’系指任何事情應在當局自由裁量權范圍內去行使，即應按照合理和公正規則行事，而不是按照個人觀點行事，應按照法律行事，而不是隨心所欲。它應該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的。它必須在所限制的范圍內行使。一個有工作能力的誠實的人必須限制自己。”緊急行政權對應的對公民權利的限制比常態下更為嚴重，其運用不當其危險性更大，因此行政自我規制的努力不可或缺。

四、結語

行政程序裁量的司法審查，在社會主義法律體系已經建成的今天，越來越多的訴案表明依法行政對行政行為提出了新要求：在全面理解立法精神，從法律體系一體化的角度正確選擇，依法履行職責，防范行政風險。那么突發事件下行政程序的裁量適用是否應當接受司法審查？一般而言，法院應當對法定行政程序進行司法審查，“而對行政機關基于行使職權的需要所自設的行政行為的自主程序并不關心。這既是行政裁量權存在所致的一種合理現象，也是司法權與行政權之間質的區別產生的一種必然結果。當然，行政機關自主程序如涉及到行政相對人合法權益的，也應當恪守正當程序的底線，否則法院也可以根據具體案件的需要將其納入司法審查的范圍。筆者認為，對裁量濫用的司法審查標準有二：一是“違反法定目的”，二是合理性標準，即行政裁量違反合理性原則并達到一定程度。前者是程序裁量違法的客觀標準，后者是程序裁量違法的主觀標準。

本文作者：王曉杰 單位：浙江省委黨校