作者：肖澤忱 布仁倉 胡遠滿 單位：中國科學院沈陽應用生態研究所 中國科學院研究生院

林業政策是國家在一定歷史時期內,為保護森林資源、發展林業生產而制訂的行為規范和準則[1-2]。林業政策績效則是特定林業政策實施以后,所產生的作用和結果,可以分為直接績效和間接績效[3],或正效益和負效益[4-5]。林業政策績效評價是衡量其目標實現程度和社會效果,判斷林業政策合理與否的關鍵工作,是林業政策評價的一項重要內容,對調整與優化林業政策有重要意義[1,3,6]。

1我國林業政策績效評價研究述評

在我國,長期以來只重視林業政策目標、方向、設計、決策、制定以及林業政策與其他部門政策相互關系的研究。而對林業政策的績效評價和如何通過績效評價來優化林業政策的研究卻很少[3]。新中國成立以來,特別是改革開放以來,我國林業建設取得了巨大成就[7]。許多專家和學者對我國林業建設發展過程中的一些政策做了分析和研究。隨著我國林業的持續發展以及生態環境問題的持續升溫,國家和社會對于林業綜合效益的認識越來越深,許多專家和學者都論述了績效評價的重要性和緊迫感,尤其是從1998年起,我國相繼啟動了六大林業重點工程,這些林業政策已陸續顯現出效果,對于政策績效的評價研究越來越多。

從不同的角度,采用多種方法,學者們闡述了林業政策績效評價的定義、特點、方法和內容,并嘗試構建了評價體系。如以經濟政策績效為出發點,提出了林業政策績效的評價方法和內容[3];對林業重點工程投資的績效評價、管理體系和方法進行了思考[8];對林業重點工程的績效審計進行了探析[9];對我國林業支出項目評價體系的建立進行了探索[10-11];從林業財政支出的角度,嘗試建立了林業財政支出績效評價的基本思路、原則和指標體系[12-14];黃渝祥和劉俊(2005)專門就費用-效益分析評價方法作了介紹和研究[15];研究了國有林場改革的績效評價體系[16];從系統論的角度,提出我國林業外資綜合績效評價指標體系,并運用層次分析法(AHP)對其進行了分析[17];進行了基于Agent的林產業績效評價系統的模型研究[18];構建了相應的評價指標體系,對黃土高原400~500mm降水帶內農林復合生態系統綜合效益進行了評價和結構優化[19];分析了我國林區建設工程項目經濟評價指標體系的應用現狀,并針對其主要缺陷,對相關指標進行了修改和補充[20]。

針對不同的林業政策,學者們也做了相應的績效評價和實證分析,嘗試和探索了績效評價內容、方法和體系的構建。如對我國南方集體林區主要林業制度安排進行了績效分析[21];針對集體林權制度變遷和改革的績效進行了初步評價[22-23];對“十五”期間寧夏自然保護區建設進行了績效評估[24];對公益林補償政策的績效評價[25-26];對不同林地產權配置進行了績效分析和比較[27];對當前西部開發實施中退耕還林、天然林資源保護、防沙治沙等重大林業政策的評價[28];對各省(市、區)的退耕還林進行了相應的績效判斷和評價[29-38]。

2林業政策績效評價的特點

2.1時效性

林業政策的時效性是指任何一項林業政策總是在特定的時期內發揮作用,這就決定了不受時間維度約束的林業政策績效是不存在的。林業政策績效的時效性可分為3種情況:(1)超前績效(相對于林業政策正式發布實施而言);(2)同步績效;(3)滯后績效[3]。

2.2關聯性和復雜性

每一項林業政策都不可能孤立地發揮作用,各種林業政策要實現的是一個多元目標體系,在這些目標體系之間存在關聯性[3]。林業政策效益有直接的、有間接的;有短期的、有長期的;有有形的、有無形的;有貨幣化的、有非貨幣化的[1]。在存在協同性的情況下,要綜合分析這些效益,很難區分績效中有多少是林業政策本身帶來的,因此,績效評價工作是復雜的,表現為間接績效的存在[3]。有時候對于某項林業政策的績效評價需要多種方法并用。

2.3針對性(獨立性)

由于學術背景、關注點、研究地點和目的、理念等的不同,不同的學者對于政策績效的評價可能從不同的角度和方法出發,希望得到績效評價的某一項或多項特征,具有較強的針對性。一般而言,生態學家較注重生態效益方面的績效,而經濟部門更重視經濟統計方面的成果等。因此,績效評價具有獨立性特征,評價指標應具有獨立的內涵界定。

2.4層次性

根據林業政策績效的特點對評價目標進行分解,使得林業政策績效評價具有層次性。如某一項林業政策績效往往可分為生態、社會和生態效益,形成一級指標,在生態、社會和生態效益之下又可再各自劃分層次,形成二級指標,從而將其細化以利于操作和計算等。采用層次性評價可以增加評價工作的可操作性和準確性。

3林業政策績效評價的原則、內容和方法

3.1原則

林業政策評價指標的選擇和內容體系的確定,直接關系到績效評價的質量。為了得到一個科學、準確的評價結果,在選擇評價指標和構建評價體系時,應該遵循以下原則。

3.1.1目標一致性原則每一項林業政策的實施都有一定的目的,績效評價的指標和體系必須能夠反映出該項林業政策目標的實現程度。因此,評價指標的選擇應從林業政策的績效目標出發,以構建相應的評價體系。

3.1.2全面系統性和簡明實用性相結合原則林業政策的影響非常復雜,所設計的評價指標必須涵蓋所有的考評要點,全面而系統地反映林業政策的評價要求。這就要求對評價對象的全過程(即投入、運作、產出、結果)都進行考察,設立指標。但是無論是從操作技術或是人力物力上來看,都不可能對每一項指標都進行準確細致的評價。因此,績效評價指標數量不是越多越好,指標體系必須簡明實用。在完備性的基礎上,選擇最具代表性指標,盡量做到簡單明了。

3.1.3可操作性原則在構建指標體系時,要考慮實現條件及可操作性,在合理成本的基礎上,對某些指標進行取舍,對于那些難以獲得甚至無法獲得,或是數據精確度難以保證的指標,在考評體系中盡量少用或暫時不用,保證數據的可采集性[13,17]。評價指標和方法必須含義明確,具有可比性和較強的現實意義。

3.1.4發展性原則政策、市場、科技、社會等各方面因素都處在一個不斷變化的環境中,使得林業政策的影響隨著時間而有所變化,而且績效評價工作本身就是一個不斷發展完善的過程,這些都要求評價指標體系必須是可發展的,必須隨著績效評價工作水平的提高以及公眾對政府政策信息的認知需求而不斷更新[10]。