作者：胡運(yùn)宏 賀俊杰 單位：南京林業(yè)大學(xué) 浙江理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院

林業(yè)是生態(tài)建設(shè)的主體，是重要的公益事業(yè)，又是重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，肩負(fù)著優(yōu)化生態(tài)和促進(jìn)發(fā)展的雙重使命，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中具有不可替代的作用。1949年以來(lái)，黨和政府先后出臺(tái)了一系列政策，有力地推動(dòng)了我國(guó)林業(yè)的發(fā)展?；仡櫸覈?guó)林業(yè)政策的演變歷程，闡述其變化的原因，分析其利弊得失，可為現(xiàn)代生態(tài)林業(yè)建設(shè)提供有益的鑒戒。歷史上我國(guó)是一個(gè)多林的國(guó)家，經(jīng)過長(zhǎng)期戰(zhàn)亂、火災(zāi)、過度墾伐后，森林資源日趨減少，導(dǎo)致中華人民共和國(guó)成立之初林業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱。建國(guó)后，黨和政府出臺(tái)了一系列政策措施，旨在推動(dòng)林業(yè)的建設(shè)和發(fā)展?；仡櫄v史，新中國(guó)林業(yè)發(fā)展大致可以分為3個(gè)階段:1949—1978年為第一階段，1979—1997年為第二階段，1998年至今為第三個(gè)階段。

一、林業(yè)建設(shè)的起步與徘徊階段

建國(guó)初期至十一屆三中全會(huì)，是我國(guó)林業(yè)發(fā)展的第一階段。這一階段黨和政府針對(duì)林業(yè)建設(shè)方針、森林權(quán)屬界定、保護(hù)森林資源、防止森林火災(zāi)、禁止亂墾濫伐等問題先后出臺(tái)了一系列政策，這一階段又可分為建設(shè)起步和徘徊停滯兩個(gè)時(shí)期。

(1)建設(shè)起步時(shí)期(1949—1958)。1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議做出了“保護(hù)森林，并有計(jì)劃地發(fā)展林業(yè)”的規(guī)定。1950年黨和政府提出了“普遍護(hù)林，重點(diǎn)造林，合理采伐和合理利用”的建設(shè)總方針。1964年為進(jìn)一步完善這一方針，提出要“以營(yíng)林為基礎(chǔ)，采育結(jié)合，造管并舉，綜合利用，多種經(jīng)營(yíng)”。林業(yè)建設(shè)總方針的提出與完善，對(duì)保護(hù)發(fā)展、開發(fā)利用森林資源發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。建國(guó)前，我國(guó)山林權(quán)絕大多數(shù)為私有，山林可以自由買賣。1950年通過的《中華人民共和國(guó)土地改革法》，對(duì)山林權(quán)屬問題做出了界定，確立了國(guó)有林和農(nóng)民個(gè)體所有林。1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議做出了“保護(hù)森林，并有計(jì)劃地發(fā)展林業(yè)”的規(guī)定。1950年第一次全國(guó)林業(yè)業(yè)務(wù)會(huì)議決定“護(hù)林者獎(jiǎng)，毀林者罰”，各地政府積極組織群眾成立護(hù)林組織，訂立護(hù)林公約，保護(hù)森林，禁止亂砍濫伐。同年，政務(wù)院還頒布了《關(guān)于全國(guó)林業(yè)工作的指示》，指出林業(yè)工作的方針和任務(wù)是以普遍護(hù)林為主，嚴(yán)格禁止一切破壞森林的行為，在風(fēng)沙水旱災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)發(fā)動(dòng)群眾有計(jì)劃地造林。1958年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在全國(guó)大規(guī)模造林的指示》，同月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)護(hù)林防火工作的緊急指示》等。林業(yè)建設(shè)總方針的確立與完善、森林權(quán)屬界定、保護(hù)森林資源政策的出臺(tái)與實(shí)施，有助于保護(hù)森林資源，推動(dòng)了我國(guó)林業(yè)的發(fā)展。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，1949年前后，全國(guó)森林覆蓋率僅為8.6%。1950─1962年主要林區(qū)的森林資源調(diào)查顯示，全國(guó)森林覆蓋率為11.81%［1］。森林覆蓋率有了較快的增長(zhǎng)。

(2)徘徊停滯時(shí)期(1958—1978)。這一時(shí)期，黨和政府為推動(dòng)林業(yè)的健康發(fā)展，曾出臺(tái)過一些正確的政策，如1958年9月，中共中央下發(fā)了《關(guān)于采集植物種子綠化沙漠的指示》;1961年6月，中共中央作出《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定(試行草案)》;1963年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《森林保護(hù)條例》(這是建國(guó)以后制定的第一個(gè)有關(guān)森林保護(hù)工作的最全面的法規(guī));1967年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委、中央文革小組聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)山林保護(hù)管理，制止破壞山林、樹木的通知》等。這些政策措施，都有利于森林資源的保護(hù)和合理開發(fā)。但就總體而言，這一階段我國(guó)林業(yè)建設(shè)歷經(jīng)曲折。全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了毀林種糧的現(xiàn)象，森林資源遭到了嚴(yán)重的破壞，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境問題迅速凸顯。1973─1976年，我國(guó)開展了第一次全國(guó)森林資源清查工作，結(jié)果顯示，當(dāng)時(shí)森林面積約121.9萬(wàn)km2，森林覆蓋率為12.7%。1977—1981年第二次全國(guó)森林資源清查，我國(guó)森林面積為115.3萬(wàn)km2，森林覆蓋率降至12.0%［1］，指標(biāo)較第一次清查時(shí)有所下降。

十一屆三中全會(huì)前，黨和政府為推動(dòng)林業(yè)發(fā)展出臺(tái)了一系列政策，就政策的實(shí)施效果來(lái)看，情況并不理想，林業(yè)建設(shè)一度停滯，甚至倒退。這與以下幾點(diǎn)因素密切相關(guān):一，林業(yè)建設(shè)缺乏有利的社會(huì)環(huán)境。1958—1978年間，我國(guó)先后經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動(dòng)、三年自然災(zāi)害和“文化大革命”。黨和政府在思想和認(rèn)識(shí)方面出現(xiàn)了偏差，左傾思想盛行。在急于求成思想指引下，全國(guó)人民“向自然界開戰(zhàn)”、“以糧為綱”，全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了大規(guī)模的毀林種糧現(xiàn)象，這一時(shí)期森林資源的利用和開發(fā)，嚴(yán)重背離了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求。盡管20世紀(jì)60年代，黨和政府采取了一些補(bǔ)救措施，如制止亂砍濫伐、恢復(fù)林業(yè)經(jīng)濟(jì)正常秩序等，但“文革”爆發(fā)后，“以糧為綱”的政策再度推行，林業(yè)建設(shè)依然艱難。二，以木材生產(chǎn)為中心的林業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐。受傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)思想的影響，在林業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，“不管是森工企業(yè)，還是營(yíng)林部門，特別是森工企業(yè)，實(shí)際上執(zhí)行了一條以原木生產(chǎn)為中心的經(jīng)營(yíng)方針”［2］。森林僅被作為一種經(jīng)濟(jì)資源，林業(yè)建設(shè)的首要任務(wù)被定位為生產(chǎn)木材。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、發(fā)展，社會(huì)各條戰(zhàn)線對(duì)木材等林產(chǎn)品的需求不斷加大，木材年產(chǎn)量逐年增長(zhǎng)，從1949年的567.0萬(wàn)m3，到1980年的3507.8萬(wàn)m3［3］，增長(zhǎng)了6倍多。超指標(biāo)采伐、超期采伐，甚至亂砍濫伐，給林業(yè)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重危害。三，取之于林多，用之于林少，森林保護(hù)不到位。由于對(duì)森林保護(hù)和營(yíng)造的重要性認(rèn)識(shí)不足，林業(yè)建設(shè)的正確思想、方針、政策沒能得到有效落實(shí)，如林業(yè)建設(shè)“以營(yíng)林為基礎(chǔ)”，沒能得到有效的貫徹。重砍伐，輕營(yíng)造，“年年植樹不見樹，歲歲造林難成林”。據(jù)相關(guān)資料顯示，從建國(guó)至十一屆三中全會(huì)前，我國(guó)每年平均造林315萬(wàn)hm2，累計(jì)造林超過9000萬(wàn)hm2，但成林面積卻只有2800萬(wàn)hm2，保存率不到1/3［4］。

二、加強(qiáng)森林保護(hù)、強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展階段

從20世紀(jì)70年代末到90年代后期，即從改革開放之初到20世紀(jì)末期，是林業(yè)發(fā)展的第二階段。大力植樹造林、加強(qiáng)森林保護(hù)、強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，成為這一時(shí)期黨和政府林業(yè)政策措施的重點(diǎn)。這一階段又可分為3個(gè)時(shí)期。

(1)恢復(fù)發(fā)展時(shí)期(1978—1983)。十一屆三中全會(huì)以后，伴隨著黨和國(guó)家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，林業(yè)建設(shè)步入正常軌道。黨和政府就植樹造林問題，相繼出臺(tái)了一些政策，如《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于植樹節(jié)的決議》(1979)、《關(guān)于大力開展植樹造林綠化祖國(guó)的通知》(1979)、《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》(1979)、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于大力開展植樹造林的指示》(1980)、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》(1981)等。由于歷史欠賬太多，以上政策的出臺(tái)、實(shí)施，沒能遏制住我國(guó)生態(tài)失衡的局面。1981年七八月，我國(guó)四川、陜西等省先后發(fā)生了歷史上罕見的特大洪水災(zāi)害。長(zhǎng)江、黃河上游連降暴雨，造成洪水爆發(fā)、山體崩塌，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成巨大損失。專家學(xué)者以大量的數(shù)據(jù)和事實(shí)論證了森林植被遭到破壞、生態(tài)失去平衡是造成這次洪災(zāi)的主要原因。嚴(yán)峻的生態(tài)形勢(shì)，使黨和政府對(duì)森林生態(tài)效益的重要性的認(rèn)識(shí)不斷提升。鄧小平對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里說:“最近發(fā)生的洪災(zāi)涉及到林業(yè)問題，涉及到森林的過量砍伐。看來(lái)寧可進(jìn)口一點(diǎn)木材，也要少砍一點(diǎn)樹。”［5］同時(shí)，他還建議全國(guó)人大通過議案，規(guī)定凡是有勞動(dòng)能力的中華人民共和國(guó)公民每人每年都要種3至5棵樹，包栽包活，多者受獎(jiǎng)，無(wú)故不履行此項(xiàng)義務(wù)者受罰。這一建議得到了黨和國(guó)家其他領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)同。1981年12月13日，第五屆全國(guó)人大第四次會(huì)議審議并通過了《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹的決議》，從此，植樹造林成為我國(guó)公民應(yīng)盡的義務(wù)。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人民掀起植樹造林運(yùn)動(dòng)高潮，展開了一場(chǎng)規(guī)模浩大的生態(tài)建設(shè)運(yùn)動(dòng)。為了改變我國(guó)西北、華北、東北地區(qū)風(fēng)沙危害和水土流失，減緩日益加速的荒漠化進(jìn)程，黨和政府決定在西北、華北北部、東北西部綿延4480km的風(fēng)沙線上，實(shí)施“三北”防護(hù)林體系建設(shè)工程。1986年后又陸續(xù)開展了綠化太行山、沿海防護(hù)林、長(zhǎng)江中上游防護(hù)林、平原綠化、黃河中游防護(hù)林等生態(tài)工程。全民義務(wù)植樹和大型生態(tài)工程的上馬，體現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)的重視程度日益加強(qiáng)。