作者：潘希武 單位：深圳市教育科學研究院

20世紀80年代中期以來，美國中小學教育進行了一場重大的教育公共治理改革活動。它在公立學校內部嘗試突破官僚制結構，實現多元中心治理，并采取憑單制形式在公立學校內外推進擇校制，整頓“失敗”學校，挽救“失敗”的學生。這項改革至今仍在艱難中推進。對于這項改革，國內學者進行了大量的研究，并進而研究中國自身的教育公共治理，但是我們還主要停留在或主要關注教育公共治理模式本身，即主要關注教育公共治理的結構本身，而忽略了其教育發展新階段下的治理公共性結構與內涵的轉型。筆者曾在一篇文章中提出美國教育公共治理改革的公共性衰退問題。現在看來，這不是一種衰退，而是在公立學校系統內部對教育公共治理的公共性內涵的一種擴大和提升。

一、美國教育公共治理改革的兩個維度：多元中心治理和擇校制

所謂教育公共治理改革，是相對于傳統教育公共管理而言的，它包括兩個維度：從治理結構上看，其主要改革框架是要在公立學校系統內突破教育官僚制結構，實現多元中心的治理；從機制上看，它在公共教育系統內注入市場因素，引入競爭機制，比如采取憑單制的形式為學生擇校提供自由。教育官僚制包括學校內部官僚制與外部官僚制。學校內部官僚制雖然也侵入了學校日常教學生活，但學校教育還是在科學訓練與藝術性之間求得相對自治的空間，因為學校畢竟在教學上具有自己獨有的專業領域。外部官僚制主要是指學校外部力量對學校治理形成的官僚制結構形態，它具有壟斷性經營與生產的特點。教育外部官僚制結構的缺點在于，學校一旦“失敗”，官僚系統內的治理力量很難實行自救；而且這樣一種壟斷性特點使得公立教育系統過于笨重，缺乏靈活性，不能回應學生的教育需求。在公立學校系統內引入社會與市場的力量，突破教育外部官僚制，改進教育的公共治理，最核心的問題在于政府、市場與市民社會各自在公共教育管理中的權力限度問題，實際上是個如何在相互合作與相互監督的關系中加強政府的主導、控制與監管的問題。特許學校就涉及到教育服務的提供者與生產者相互分離的問題，政府如何與學校經營者處理好關系是特許學校要重點研究的問題。此外，政府與企業共同投資興建職業技術類或特色實用類的學校，關鍵也是要處理好各自的權限與職責，在此基礎上謀求相互合作的伙伴關系。

公共教育多元中心治理的結果存在兩種可能性，它既可能導致公共性的衰退，也可能保障教育公共性。擁護與反對的聲音都有。從公共行政理論看，越來越多的學者傾向于拓展“公共”和“治理”的內涵，認為“公共”不是政府的同義詞，[1]它既不屬于公共權力領域也不是市民社會領域，而屬于一個超越私人領域之外的空間；治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。[2]同時，學者們認為，公共行政的范式也需要轉換。歐文•休斯認為，公共行政是與官僚范式、技術路線、服從、政治與行政二分、過程等范疇緊密相聯，公共管理是與非正規組織、市場范式、技藝、責任、政治與行政相分離、結果等范疇緊密相聯的。[3]治理理論想要突破的正是官僚制結構，尋求公共事務的多元治理———治理主體不限于政府，還包括社會公共組織，市民社會承擔越來越多的責任；在公共事務管理中各組織形成相互協作機制，最終形成一個有別于官僚系統的自組織網絡。教育公共治理也需要形成政府、市場與市民社會三種力量之間的合作治理，它強調的是三種力量的互動關系及其形成的框架或模式。倡導者認為，引入市場機制實行學校間競爭，可以改善效率；反對者認為，市場的力量會損害教育的公共性。后者包括，個人利益超越公共利益之上；[4]個體價值超越于教育的公共目的之上；[5]公共教育對培養公民精神與德性的公共責任的放棄；[6]強化種族分離。[7]同樣，對于公立教育系統內部的憑單制式的擇校改革也有不同的聲音。倡導者的出發點是在公立學校之間實行競爭，可以提高學校質量，也為學生提供擇校自由，特別是為那些“失敗”的學生或得不到公平的受教育機會的學生提供擇校機會。反對者認為，自由擇校的結果必然是低收入家庭子女的利益受損：普遍的憑單制方案只會加劇美國教育中存在的不平等，隱蔽與阻礙對平等的追求；[8]學校教育中的擇校制，包括憑單制、特許學校和磁石學校使富裕的、白人家長和學生享有更大的特權。[9]顯然，改革教育外部官僚制，并非是要在公立學校系統內完全推行多元中心治理。以查布（JohnChubb）和莫伊（TerryMoe）為代表的教育市場化改革倡導者認為，公共教育可以由政府供給，但不一定由政府生產；市場化的教育生產更能提高學校的學術成就。這樣的說辭有它的道理，但不完全正確。如果市場化的教育生產完全被證明更能提高學校的學術成就，那么，多元中心治理就完全有理由在公立學校系統內外全部推行，它就獲得了政治上的正確性。事實上，教育多元中心治理的合理性在于：官僚制系統內的學校失敗使得外部力量治理的嘗試可以推行，所以它主要是充當傳統公共教育的外圍競爭物，改善了一些“失敗”的學校，也滿足了“失敗”學生的教育選擇需求。同樣，擇校也并非是完全的擇校。個體擇校雖然來自于個人自由的理念，但這樣的改革首先還是政治上的考慮。全面地推行憑單制必定因損害低收入者的教育公平而造成公共性的衰退，這是哲學上的考慮而不是政治上的考慮。

二、教育公共治理公共性轉型的可能：政治的考慮與家長的需求

教育公共治理在20世紀60、70年代以前還沒有成為一種理論話語，[10]在實踐上也還不成為一個重要的社會問題。換句話說，當教育公共治理成為重大的社會與政治問題時，改革開始進行。20世紀80年代后，教育公共治理成為政治與社會的問題，即“失敗”的學生和學校影響到國家的競爭力。當然這是一種政治的考慮。通常認為，美國教育公共治理改革與福利國家的失敗有關。應當說，20世紀80年代后的美國教育公共治理改革是在新自由主義經濟政策失勢和新保守主義學說抬頭的背景下進行的，或者說是在福利國家的失敗和新公共管理運動的興起這樣的背景下進行的。把教育公共治理改革放到公共服務改革的大背景下進行考察，總體上說是對的，但是，它與其他公共服務改革的原因與動機還是有重大差別，雖然采取的形式基本類同。通過比較兩者的差異，可以看出教育公共治理改革關涉到公共教育利益和個體教育利益。