優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視野下公眾參與重大行政決策研究

　　摘 要院本文以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為主線，首先總結(jié)了我國(guó)公眾參與重大行政決策的制度演變歷程，即準(zhǔn)備階段(2005要 2015 年)堯形成階段(2016要2019 年)和制度完善階段(2019 年要 )。 隨后從優(yōu)化透明可預(yù)期的決策環(huán)境堯?qū)崿F(xiàn)開(kāi)展民主可討論的決策過(guò)程和獲得科學(xué)可操作的決策結(jié)果三個(gè)方面，闡述了公眾參與重大行政決策對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度優(yōu)勢(shì)。但是本文在研究平。縣發(fā)布的葉關(guān)于撤銷野落實(shí)私房產(chǎn)權(quán)通知書(shū)冶的決定曳這一典型事例后發(fā)現(xiàn)，公眾參與重大行政決策在實(shí)踐層面仍面臨諸多問(wèn)題。最后，本文從以下四個(gè)方面提出優(yōu)化公眾參與重大行政決策制度的建議院深入推進(jìn)公眾參與重大行政決策制度堯明確公眾參與重大行政決策事項(xiàng)的范圍堯合理遴選重大行政決策公眾參與人堯完善公眾參與重大行政決策的救濟(jì)途徑。

　　本文源自湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版) 發(fā)表時(shí)間：2021-03-05《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》 是全國(guó)百?gòu)?qiáng)社科學(xué)報(bào)，中國(guó)人文社科學(xué)報(bào)核心期刊，雙月刊，四開(kāi)四版綜合類報(bào)紙，旬刊，每月逢5、15、25日出版， 節(jié)假日和寒暑假休刊，國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)行。辦刊宗旨是以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和三個(gè)代表重要思想為指導(dǎo)， 宣傳黨的方針政策，反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等領(lǐng)域的最新研究成果，成為我校教學(xué)、科研的主要陣地和對(duì)外宣傳的重要窗口。秉承關(guān)注校園、服務(wù)師生的宗旨，依靠學(xué)生力量辦報(bào)的基本原則，力爭(zhēng)在學(xué)院與師生之間搭起溝通的橋梁，在師生之間構(gòu)筑交流的平臺(tái)。

　　關(guān)鍵詞院優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境曰公眾參與曰重大行政決策

　　一、引言

　　優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，而法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境，野是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。 冶淤營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)劣直接影響生產(chǎn)要素的聚散堯市場(chǎng)主體的興衰堯發(fā)展動(dòng)力的強(qiáng)弱。 改革開(kāi)放四十年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，而良好的營(yíng)商環(huán)境能夠推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式堯優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)堯提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。從立法目的來(lái)看，國(guó)務(wù)院通過(guò)的葉優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例曳就是野為了持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。 冶于葉優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例曳緊緊圍繞法治政府建設(shè)，著重解決法治政府建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的突出問(wèn)題。公眾參與重大行政決策就是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境法治保障的重要內(nèi)容盂。 學(xué)界對(duì)公眾參與重大行政決策研究成果豐富，但少有學(xué)者以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境來(lái)觀察這一問(wèn)題。 故而，本文將以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為主線，對(duì)公眾參與重大行政決策展開(kāi)研究。

　　二、公眾參與重大行政決策的制度演變

　　“行政決策是行政活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)，一切有效的行政活動(dòng)都需要科學(xué)決策的指引” 冶[1]近年來(lái)，野由原來(lái)政府在公共決策過(guò)程中耶唱獨(dú)角戲爺?shù)臎Q策模式轉(zhuǎn)向政府堯?qū)＜覉虼蟊娫跊Q策過(guò)程中的耶合唱爺模式。 冶[2]這一轉(zhuǎn)變正是體現(xiàn)了我國(guó)行政決策制度正逐步走向成熟，反映了我國(guó)法治政府建設(shè)邁向新的臺(tái)階。就公眾參與重大行政決策而言，其制度演變主要分為以下三個(gè)階段院

　　一第一階段院制度準(zhǔn)備階段(2004要2015 年)

　　第一階段階段是公眾參與重大行政決策制度的發(fā)軔階段。

　　2004 年國(guó)務(wù)院在葉關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知曳中首次提出了公眾參與重大行政決策的初步構(gòu)想院在涉及面廣以及與公民利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)舉行座談會(huì)堯聽(tīng)證會(huì)或論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。 2008 年國(guó)務(wù)院在葉關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定曳較為系統(tǒng)地提出了重大行政決策聽(tīng)證制，要求擴(kuò)大聽(tīng)證事項(xiàng)范圍堯規(guī)范聽(tīng)證程序堯科學(xué)遴選聽(tīng)證代表以及聽(tīng)證意見(jiàn)反饋等。 2010 年國(guó)務(wù)院在葉關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)曳要求將聽(tīng)證意見(jiàn)作為重大行政決策的重要參考。 2011 年中共中央堯國(guó)務(wù)院在葉關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)曳 首次提出了重大行政決策的范圍院涉及群眾切身利益的重要改革方案堯重大政策措施堯重點(diǎn)工程項(xiàng)目曰并要求將公眾參與作為重大行政決策的必經(jīng)程序。 同年， 國(guó)家意識(shí)到必須建立系統(tǒng)的重大行政決策制度體系，開(kāi)始探索建設(shè)重大行政決策程序化機(jī)制。 2014 年，中共中央在十八屆四中全會(huì)中提出了 葉關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定曳，并要求健全依法決策機(jī)制，將重大行政決策的法治化作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。 2015 年中共中央堯國(guó)務(wù)院在葉法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015要2020 年)曳中強(qiáng)調(diào)重大行政決策中公眾參與的實(shí)際效果提出了更高的要求曰系統(tǒng)地提出了野公眾冶的范圍院包括利害關(guān)系人堯人大代表堯政協(xié)委員堯人民團(tuán)體堯基層組織堯社會(huì)組織曰推行文化教育堯醫(yī)療衛(wèi)生堯資源開(kāi)發(fā)堯環(huán)境保護(hù)堯公用事業(yè)等重大民生決策事項(xiàng)民意調(diào)查制度。

　　從第一階段的公眾參與重大行政決策的制度發(fā)展脈絡(luò)可以總結(jié)出這一階段的發(fā)展點(diǎn)點(diǎn)院首先，提出了較多的制度性構(gòu)想。其次，國(guó)家逐步開(kāi)始認(rèn)識(shí)到公眾參與重大行政決策的重要性。再次，不斷豐富公眾參與重大行政決策的內(nèi)容。最后，但是這一階段還屬于公眾參與重大行政決策的制度探索階段，一方面許多制度設(shè)想還不成熟，呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)曰另一方面并未意識(shí)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與公眾參與重大行政決策之間的關(guān)系。

　　(二)第二階段院制度形成階段(2016要2019 年)

　　第二階段逐步開(kāi)始建成公眾參與重大行政決策制度，形成了較為完備的公眾參與重大行政決策體系。

　　2016 年中共中央國(guó)務(wù)院在葉關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)曳 中指出， 要求將公眾參與作為重大行政決策法定程序，并提出了公眾參與的方式院聽(tīng)證座談堯調(diào)查研究堯咨詢協(xié)商堯媒體溝通等方式。隨后 2017 年中共中央國(guó)務(wù)院就在葉關(guān)于營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見(jiàn)曳 中要求健全企業(yè)家參與涉企政策制定機(jī)制。 2019 年公眾參與重大行政決策制度建設(shè)進(jìn)入高潮。 國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)葉關(guān)于制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過(guò)程中聽(tīng)取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)的通知曳堯葉重大行政決策暫行條例曳和葉優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例曳等行政法規(guī)和規(guī)范性文件，正式建立公眾參與重大行政決策制度。

　　這一階段主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面特征院首先，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量提出了更高的要求，國(guó)家逐步重視公眾參與重大行政決策對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的作用。其次，提出了體系化的制度性安排。 最后，規(guī)范效力等級(jí)不斷提升。 先前推動(dòng)公眾參與重大行政決策主要以行政規(guī)范性文件為主，但是 2019 年國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了兩部行政法規(guī)，大力推動(dòng)市場(chǎng)主體堯行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等參與重大行政決策的制定。

　　(三)第三階段院制度完善階段(2019 年要 )

　　盡管在國(guó)家層面已經(jīng)建立了公眾參與重大行政決策制度，但是國(guó)家也意識(shí)到這一制度需向基層推進(jìn)，才能真正推動(dòng)法治政府建設(shè)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。因此，第三階段要求公眾參與重大行政決策制度向基層政府推進(jìn)，完善公眾參與重大行政決策制度。 因此，國(guó)務(wù)院在 2019 年和 2020 年分別出臺(tái)葉關(guān)于全面推進(jìn)基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)曳葉關(guān)于印發(fā) 2020 年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)的通知曳兩個(gè)規(guī)范性文件，要求將公眾參與重大行政決策基層推進(jìn)，完善基層行政決策公眾參與機(jī)制， 并明確劃定時(shí)間線， 要求按照有關(guān)文件于 2020 年底前編制完成基層政務(wù)公開(kāi)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)目錄，確保權(quán)力運(yùn)行到哪里，公開(kāi)和監(jiān)督就延伸到哪里。

　　從總體上看，我國(guó)公眾參與重大行政決策制度演變與我國(guó)法治政府建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型保持同一節(jié)奏。但是也出現(xiàn)規(guī)范效力層級(jí)不高的問(wèn)題。 具體體現(xiàn)在規(guī)定公眾參與重大行政決策制度的最高效力文件是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的兩部行政法規(guī)，還未有法律對(duì)這一制度進(jìn)行規(guī)定。 這勢(shì)必不能滿足公眾參與重大行政決策的現(xiàn)實(shí)需求。

　　三堯公眾參與重大行政決策對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度優(yōu)勢(shì)

　　優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，弘揚(yáng)企業(yè)家精神，發(fā)揮企業(yè)家作用，不僅需要市場(chǎng)的作用，而且需要發(fā)揮政府的作用。這就要求政府提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。 其中，公眾參與重大行政決策就是其中重要的一環(huán)。 所謂參與原則是指行政機(jī)關(guān)在作出行政行為過(guò)程中，除法律有特別規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)盡可能為行政相對(duì)人提供參與行政行為過(guò)程的條件和機(jī)會(huì)，從而確保相對(duì)人實(shí)現(xiàn)行政程序權(quán)益，也可以是行政行為更加符合社會(huì)公共利益。其內(nèi)容包括獲得通知權(quán)堯陳述權(quán)堯抗辯權(quán)與申請(qǐng)權(quán)[3]。 換言之，公眾參與重大行政決策是公眾的一種行政程序性權(quán)利。這種程序性權(quán)利對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境來(lái)說(shuō)，主要有以下三點(diǎn)優(yōu)勢(shì)院

　　第一，優(yōu)化透明可預(yù)期的決策環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)決策的監(jiān)督主要是來(lái)自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，不重視來(lái)自企業(yè)等市場(chǎng)主體的社會(huì)監(jiān)督，由此導(dǎo)致行政決策過(guò)程的不透明。 野不確定是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征，而我國(guó)市場(chǎng)環(huán)境的不確定性還有一部分原因來(lái)自政府的經(jīng)濟(jì)政策。冶[4]不透明的涉企重大行政決策，一方面促使企業(yè)等市場(chǎng)主體追求短期利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃曰另一方面降低企業(yè)等市場(chǎng)主體對(duì)市場(chǎng)發(fā)展前景的預(yù)期以及投資未來(lái)的信心。因此，公共參與重大行政決策有利于優(yōu)化透明可預(yù)期的決策環(huán)境。 國(guó)家也意識(shí)到這一問(wèn)題，出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，推動(dòng)重大行政決策過(guò)程公開(kāi)透明化。 例如國(guó)務(wù)院辦公廳在 2019 年發(fā)布專門的規(guī)范性文件要求基層政府野對(duì)涉及人民群眾切身利益堯需要社會(huì)廣泛知曉的公共政策措施堯公共建設(shè)項(xiàng)目，要采取座談會(huì)堯聽(tīng)證會(huì)堯?qū)嵉刈咴L堯向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)堯問(wèn)卷調(diào)查堯民意調(diào)查等多種方式，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，擴(kuò)大公眾參與度，提高決策透明度，冶榆以此來(lái)降低企業(yè)對(duì)政策調(diào)整的擔(dān)憂，讓企業(yè)能夠安心自主經(jīng)營(yíng)。

　　第二，實(shí)現(xiàn)開(kāi)展民主可討論的決策過(guò)程。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)更加尊重市場(chǎng)的主體地位，更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)等市場(chǎng)主體的利益需求。隨著我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)行政決策形式民主已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)主體利益多元化的現(xiàn)實(shí)。 因此，野在利益多元化的社會(huì)條件下， 政府決策形成方式的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于為政府決策注入建立在說(shuō)服基礎(chǔ)之上的權(quán)威，這就需要拋棄舊有過(guò)程封閉堯結(jié)果反響輸出的行政意志支配決策模式，代之以過(guò)程透明堯利益代表充分參與的以理性堯平等對(duì)話為基礎(chǔ)的公共意志形成模式。 冶[5]這種公共意志形成模式正是體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)民主的決策路徑。在公眾參與重大行政決策的過(guò)程中，充分尊重企業(yè)等市場(chǎng)主體的利益需求，審慎考慮企業(yè)等市場(chǎng)主體的意見(jiàn)。這是勢(shì)必影響行政機(jī)關(guān)重大行政決策的形成，有效地制約了行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的恣意妄為， 同時(shí)也使重大行政決策獲得了公眾的廣泛認(rèn)同，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。

　　第三，獲得科學(xué)可操作的決策結(jié)果。作出一個(gè)科學(xué)可操作的重大行政決策，就必須獲取完整的公眾需求信息。進(jìn)言之，野信息越真實(shí)堯越全面堯越準(zhǔn)確堯越及時(shí)，行政決策過(guò)程中主體思維的廣度和深度也就越大，決策的科學(xué)性就越強(qiáng)，準(zhǔn)確性就越高，成功率就越大。 冶[6]行政機(jī)關(guān)由于其公益性的公法特征，不能參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理，單憑自身難以把握復(fù)雜的市場(chǎng)情況，難以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度中出現(xiàn)的漏洞和問(wèn)題，其提出的改革政策也有可能面臨不切實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)。然而企業(yè)等市場(chǎng)主體野最接地氣冶，對(duì)現(xiàn)行制度的把握最為精確，能夠正確地指出市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中面臨的問(wèn)題。與此同時(shí)，企業(yè)等市場(chǎng)主體也可以質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)等提出的解決方案，并提出可操作的建議。野公眾參與的核心在于其有效性， 通常表現(xiàn)為參與者的心理上的 耶成就感爺和參與者對(duì)政策的實(shí)際影響。 冶[7]因此，公眾參與重大行政決策過(guò)程，就是一個(gè)交換信息，充分討論的過(guò)程。在這一過(guò)程中， 能夠極大地解決重大行政決策制定面臨的信息不對(duì)稱與操作性不強(qiáng)的問(wèn)題， 實(shí)現(xiàn)重大行政決策科學(xué)可操作的決策結(jié)果，并用政策優(yōu)勢(shì)推動(dòng)企業(yè)抓住市場(chǎng)機(jī)遇，占據(jù)市場(chǎng)先機(jī)，實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)的發(fā)展。

　　四堯公眾參與重大行政決策的實(shí)踐評(píng)估

　　近日，中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)一則以葉古城平。經(jīng)租房風(fēng)波曳為題的新聞引發(fā)社會(huì)各界的關(guān)注。通過(guò)文獻(xiàn)整理，將這一事件發(fā)展脈絡(luò)梳理如下院新中國(guó)成立后，國(guó)家承認(rèn)和保護(hù)私房。 1958 年山西省以野經(jīng)租房冶虞的方式完成城市私房的社會(huì)主義改造。 20 世紀(jì) 80 年代國(guó)家開(kāi)始落實(shí)私房政策。 1986 年山西省政府決定退還部分經(jīng)租房。 2009 年平。縣政府陸續(xù)發(fā)出葉落實(shí)私房產(chǎn)權(quán)通知書(shū)曳， 以貨幣置換的方式退回了 200 多戶經(jīng)租房。 2019 年下半年，在不知情的情況下，古城平。的 224 戶房主陸續(xù)收到平。縣人民政府下發(fā)的葉關(guān)于撤銷野落實(shí)私房產(chǎn)權(quán)通知書(shū)野的決定曳(下稱葉決定曳)。 該葉決定曳要求這些房主在收到?jīng)Q定書(shū)之日起 15 日內(nèi)騰退房屋，并交出房屋所有權(quán)證。 由于該事件正好處于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境與公眾參與重大行政決策的制度交匯點(diǎn)上，具有一定的典型性，故本文將以該事件為例，對(duì)公眾參與重大行政決策展開(kāi)實(shí)踐評(píng)估。

　　(一)公眾參與重大行政決策在平。縣的落實(shí)情況

　　本文在野北大法寶冶上檢索野平。縣冶以及在野平。縣政府冶網(wǎng)站上野決策冶的結(jié)果顯示，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)平。縣政府對(duì)公眾參與重大行政決策作出規(guī)定。在平。縣所屬的晉中市和山西省的文獻(xiàn)搜索中發(fā)現(xiàn)， 晉中市和山西省公眾參與重大行政決策有所規(guī)定院2007 年 葉晉中市人民政府關(guān)于印發(fā)晉中市人民政府工作規(guī)則的通知曳堯2008 年葉晉中市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)依法行政工作的意見(jiàn)曳葉山西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣政府依法行政的意見(jiàn)曳和 2016 年葉關(guān)于印發(fā)山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則的通知曳。盡管山西省政府在 2016 年發(fā)布了葉關(guān)于印發(fā)山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則的通知曳，建立起了全省范圍的公眾參與重大行政決策制度，但是就平。縣而言缺乏具體的實(shí)施方案，難以操作。況且就晉中市來(lái)說(shuō)，晉中市發(fā)布的兩個(gè)文件對(duì)公眾參與重大行政決策的規(guī)定較為寬泛，且年份較為久遠(yuǎn)，與我國(guó)公眾參與重大行政決策制度演變的第一階段特征相似。由此，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論院公眾參與重大行政決策在平。縣落實(shí)并不到位。

　　(二)224 戶房主是否應(yīng)當(dāng)參與葉決定曳的作出過(guò)程

　　第一，葉決定曳的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)列入平。縣重大行政決策事項(xiàng)。目前，晉中市并未發(fā)布重大行政決策事項(xiàng)目錄。但是根據(jù)葉山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則曳第 2 條規(guī)定，制定或者涉及住房或全省社會(huì)穩(wěn)定或與公民堯法人堯其他組織利益密切相關(guān)的重大措施或政策，應(yīng)當(dāng)列入省人民政府重大行政決策范圍。愚按照類推解釋的方法，首先葉決定曳針對(duì)到平。古城 224 戶居民房產(chǎn)，涉及人員較多且牽扯公民住房問(wèn)題，可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生一定影響曰其次，這 224 戶居民持有合法的房屋所有權(quán)證，收回房主私房的行政行為涉及公民堯法人的切身利益，對(duì)公民法人的權(quán)利產(chǎn)生重大影響曰最后，由于平。古城以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，這 224 戶房主將其私房改造稱旅店堯商店堯小工廠等，葉決定曳可能對(duì)平。縣的旅游產(chǎn)業(yè)及營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生不利影響。因此，葉決定曳應(yīng)當(dāng)列入平。縣政府重大行政決策事項(xiàng)。

　　第二，根據(jù)葉山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則曳第 13 條規(guī)定，涉及重大公共利益或涉及人民群眾切身利益的，決策事項(xiàng)承辦部門應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)輿。在這一事件中，葉決定曳 內(nèi)容影響到了平。縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展及營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，涉及平。縣重大公共利益。與此同時(shí)，葉決定曳要求 224 戶房主在收到?jīng)Q定書(shū)之日起十五日內(nèi)騰退房屋并上交房屋所有權(quán)證，涉及人民群眾的切身利益。 因此，224 戶房主有權(quán)以聽(tīng)證會(huì)的形式參與平。縣葉決定曳的作出過(guò)程。

　　(三)224 戶房主參與權(quán)的救濟(jì)途徑

　　目前，對(duì)于 224 戶參與權(quán)收到侵犯的房主來(lái)說(shuō)，尚無(wú)有效的救濟(jì)途徑。首先，就行政救濟(jì)來(lái)說(shuō)，葉山西省人民政府健全重大行政決策機(jī)制實(shí)施細(xì)則曳第 50 條規(guī)定，對(duì)重大行政決策嚴(yán)重失誤造成重大損失堯惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)依法追究決策機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任余。同時(shí)，葉山西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例曳第 58 條規(guī)定，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門的工作人員在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作中濫用職權(quán)的， 對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分俞。而兩個(gè)條文意在追究責(zé)任人的行政責(zé)任，并未規(guī)定 224 為房主參與權(quán)受侵害的行政救濟(jì)途徑。故而，對(duì)于參與權(quán)及私人產(chǎn)權(quán)受到極大侵犯的房主來(lái)說(shuō)， 選擇行政救濟(jì)仍不能取得較為公正的結(jié)果。其次，就司法救濟(jì)來(lái)說(shuō)，公民參與權(quán)作為一項(xiàng)重要的程序性權(quán)利，但是這項(xiàng)權(quán)利不屬于野合法權(quán)益冶的范圍， [8]故而難以納入行政訴訟的受案范圍。因此，司法救濟(jì)對(duì)于 224 戶參權(quán)受到侵犯的房主來(lái)說(shuō)，亦難以發(fā)揮作用。

　　綜上所述，從實(shí)踐層面來(lái)說(shuō)，公眾參與重大行政決策制度主要面臨以下幾個(gè)方面問(wèn)題院第一，在中央層面基本建立公眾參與重大行政決策制度的背景下，基層政府在這一問(wèn)題上推進(jìn)緩慢。 與此同時(shí)，地方政府在落實(shí)國(guó)務(wù)院葉關(guān)于制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過(guò)程中聽(tīng)取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)的通知曳的情況上，在省級(jí)政府中有 13 個(gè)制定了相關(guān)的實(shí)施方案， 而在市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府中只有廣州市制定了相關(guān)的實(shí)施方案逾。 因此，有必要堅(jiān)持將公眾參與重大行政決策制度向基層推進(jìn)。第二，重大行政決策事項(xiàng)目錄主動(dòng)公開(kāi)程度不高。 全國(guó)野僅有一家省級(jí)政府堯12 家較大的市政府堯12 家縣(市堯區(qū))政府門戶網(wǎng)站公開(kāi)了 2019 年度重大行政決策事項(xiàng)目錄，其中，僅有 3 家較大的市政府和 1 家縣政府(市堯區(qū))政府的重大行政決策實(shí)現(xiàn)目錄要素完整堯列明了決策事項(xiàng)堯承辦部門堯決策時(shí)間及是否聽(tīng)證的信息。冶[9]第三，若公民參加重大行政決策程序后，如何遴選公眾參與人。 第四，公眾參與重大行政決策的救濟(jì)途徑缺失。因此，在公眾參與重大行政決策的制度優(yōu)化上，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)先解決以上四個(gè)方面問(wèn)題。

　　五堯公眾參與重大行政決策制度的優(yōu)化路徑

　　(一)深入推進(jìn)公眾參與重大行政決策制度

　　就國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)踐發(fā)展需求，盡快出臺(tái)保障公眾參與重大行政決策的法律。就基層政府來(lái)說(shuō)，基層政府法治政府建設(shè)直接關(guān)系到我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。這是由于野在國(guó)家行政體制中，各級(jí)政府的地位和性質(zhì)不同，承擔(dān)任務(wù)不同，管理方法和方式亦有所區(qū)別噎噎縣堯市堯區(qū)等基層政府的主要功能在于對(duì)法律堯法規(guī)堯規(guī)章堯規(guī)范性文件等的具體落實(shí)和執(zhí)行噎噎基層政府的日常工作就是直接面對(duì)管理相對(duì)方，不僅接觸面廣泛，而且接觸面廣，其每一個(gè)決定或命令，往往都與管理相對(duì)方的切身利益有著直接的關(guān)系。冶[10]因此，在中央和省級(jí)政府建立健全公眾參與重大行政決策制度的背景下，各個(gè)基層政府應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，推進(jìn)該地區(qū)重大行政決策制度，將公眾參與作為重大行政決策的法定程序，切實(shí)保障公民的參與權(quán)。

　　(二)明確公眾參與重大行政決策事項(xiàng)的范圍

　　野信息公開(kāi)是公眾參與的必要前提，只有知悉足夠的信息，公眾才能真正參與決策并充分發(fā)揮表達(dá)其意見(jiàn)及利益訴求，決策機(jī)構(gòu)才能獲取所需的決策信息。冶[11]因此，必須明確公眾參與重大行政決策事項(xiàng)的范圍。現(xiàn)階段，盡管我國(guó)已經(jīng)建立了公眾參與重大行政決策制度， 但是未明確公眾參與哪些類型的行政決策，而各地探索規(guī)定也不相同。以重大行政決策可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的條件為例，江蘇省規(guī)定決策事項(xiàng)直接涉及公民堯法人或者其他組織切身利益或者存在較大分歧的，可以召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)輥輯訛。 而重慶市規(guī)定公民堯法人堯其他組織對(duì)決策草案有較大分歧的或可能影響社會(huì)穩(wěn)定的或直接涉及公民堯法人堯其他組織切身利益的或涉及重大公共利益的，可以舉行聽(tīng)證會(huì)輥輰訛。

　　本文認(rèn)為，界定公眾參與行政決策事項(xiàng)的范圍，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公共利益和影響相對(duì)人利益程度為實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。只要一項(xiàng)重大行政決策內(nèi)容涉及社會(huì)公共利益或者較大程度地影響了相對(duì)人利益，就當(dāng)讓公眾參與該項(xiàng)重大行政決策程序當(dāng)中。

　　(三)合理遴選重大行政決策公眾參與人

　　有學(xué)者按照公眾參與重大行政決策的形式，提出遴選公眾參與人的標(biāo)準(zhǔn)。如野公眾參與型如以正式聽(tīng)證的方式聽(tīng)取意見(jiàn)，確定參加人可以采用報(bào)名堯抽簽等規(guī)則曰如采取非正式聽(tīng)證，及公布擬定的耶草案爺征求公眾意見(jiàn)，原則上不得限定參加人的范圍，即凡是愿意參加者都可以陳述自己對(duì)耶草案爺?shù)囊庖?jiàn)[12]。 有學(xué)者從公眾參與人的結(jié)構(gòu)角度，提出遴選公眾參與人的方案， 如 野邊際效益的情況下， 確保盡量多的公眾代表參加冶，野應(yīng)當(dāng)確保各方面利益主體的均衡冶，以及野各個(gè)層次的主體都能有自己的代表冶等[13]。 也有學(xué)者提出野利益相關(guān)者冶的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)遴選公眾參與人。利益相關(guān)者主要是指野那些積極參加到重大行政決策中來(lái)的任何個(gè)人或組織，或者利益可能受到重大行政決策執(zhí)行影響的任何人，以及可能對(duì)重大行政決策的目標(biāo)和結(jié)果施加影響的堯?qū)χ卮笮姓Q策有興趣的任何人。

　　本文基本認(rèn)同野利益相關(guān)者冶的觀點(diǎn)，并認(rèn)為合理遴選重大行政決策公眾參與人應(yīng)當(dāng)分為兩種情況院第一種情況，對(duì)于涉及社會(huì)公共利益的重大行政決策事項(xiàng)，利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)分為密切和一般兩個(gè)層次， 其遴選方法分別對(duì)應(yīng)主動(dòng)申請(qǐng)和被動(dòng)遴選。假設(shè)某省正在制定野民用無(wú)人機(jī)管理辦法冶，該事項(xiàng)涉及了該省民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)發(fā)展，故公眾應(yīng)當(dāng)參與該野民用無(wú)人機(jī)管理辦法冶的制度過(guò)程，則密切利益相關(guān)者包括民用無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)商堯經(jīng)銷商和使用者等，應(yīng)當(dāng)采取主動(dòng)申請(qǐng)的方式參與該政策的制定。而對(duì)民用無(wú)人機(jī)無(wú)直接關(guān)系的一般公眾則采取被動(dòng)遴選的方式參與該政策制定。第二種情況，對(duì)于可能影響一定范圍內(nèi)的相對(duì)人利益的重大行政決策事項(xiàng)來(lái)說(shuō)， 應(yīng)當(dāng)采取相對(duì)人自行推舉代表人的方式參與該決策的制定程序。本文第三部分提及的葉關(guān)于撤銷野落實(shí)私房產(chǎn)權(quán)通知書(shū)野的決定曳這一事件就適用第二種情況。

　　(四)完善公眾參與重大行政決策的救濟(jì)途徑

　　有權(quán)利就有救濟(jì)，這是我國(guó)法治政府建設(shè)的必然要求。現(xiàn)階段，對(duì)于公眾參與重大行政決策的救濟(jì)途徑還處于探索階段， 各個(gè)地方政府可以先采取阻力較少的方法來(lái)完善對(duì)公眾參與權(quán)的救濟(jì)。就司法救濟(jì)來(lái)說(shuō)，有學(xué)者認(rèn)為公眾可以不經(jīng)復(fù)議直接提起行政訴訟，原因在于公眾可以以程序違法為由，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行滿足其參與權(quán)義務(wù)的行為提起行政訴訟[15]。但結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度看， 這一觀點(diǎn)的可操作性有待考量。 也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立行政決策失誤的國(guó)家賠償制度 [16]。 這一觀點(diǎn)仍不可行，原因在于對(duì)于損害社會(huì)公眾利益的重大行政決策，作者尚未說(shuō)明清楚國(guó)家賠償款應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)賠償?shù)膯?wèn)題。相對(duì)于司法救濟(jì)和國(guó)家賠償，行政申訴對(duì)公民參與權(quán)的行政救濟(jì)來(lái)說(shuō)，似乎更具可操作性。地方行政機(jī)關(guān)可以在立法中規(guī)定，對(duì)于決策機(jī)關(guān)違法公眾參與重大行政決策程序，損害社會(huì)公共利益或者相對(duì)人權(quán)益的，利益相關(guān)者可以向決策機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政主管機(jī)關(guān)申訴，若情況屬實(shí)，上一級(jí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令作出重大行政決策的行政機(jī)關(guān)改正或者重做。

　　六、結(jié)語(yǔ)

　　在全面推進(jìn)依法治國(guó)和法治政府建設(shè)的進(jìn)程中，構(gòu)建民主科學(xué)的行政決策制度， 尤其是推進(jìn)公眾參與重大行政決策是不能回避的重要環(huán)節(jié)。 與此同時(shí)， 在當(dāng)下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式堯優(yōu)化營(yíng)商環(huán)節(jié)的時(shí)代背景下，繼續(xù)推動(dòng)公眾參與重大行政決策制度發(fā)展則更具現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)在建立公眾參與重大行政決策制度的基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)將該制度繼續(xù)向基層政府推進(jìn)，明確公眾參與重大行政決策事項(xiàng)的范圍， 界定重大行政決策公眾參與人的標(biāo)準(zhǔn)，完善公民參與權(quán)的救濟(jì)途徑。但公眾參與重大行政決策制度建設(shè)不能孤立存在，正如錢穆所言院野任何一制度，也必與其他制度發(fā)生交互影響。 故凡一制度之設(shè)立，也絕非此項(xiàng)制度可以單獨(dú)成立的。 冶[17]因此，在完善公眾參與重大行政決策制度的同時(shí)，也必須及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)配套措施，例如信息公開(kāi)制度堯聽(tīng)證制度等。如此才能真正完善公眾參與重大行政決策制度，推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)和持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。