1隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，現(xiàn)代城市不僅出現(xiàn)規(guī)模快速膨脹、人口財(cái)富高度集中的發(fā)展趨勢(shì)，而且伴隨這種趨勢(shì)，城市同時(shí)也成為災(zāi)害的巨大承載體。20世紀(jì)90年代，我國(guó)每年因?yàn)?zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1000一3000億元，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%-6%，其中大部分集中在城市。以水污染為例，我國(guó)90%城市水域遭污染，供32個(gè)重點(diǎn)城市人口飲用的71個(gè)水源中，有31個(gè)達(dá)不到3類飲用水標(biāo)準(zhǔn)，有1.7億人飲用被有機(jī)物污染的水。雖然城市災(zāi)害的威脅正在不斷加劇，但我國(guó)城市的災(zāi)害綜合管理能力卻相對(duì)薄弱。本文以城市環(huán)境災(zāi)害為主要研究對(duì)象，依據(jù)城市災(zāi)害管理的基本原理，研究探討建立城市環(huán)境災(zāi)害的二元化管理模式。

2城市環(huán)境災(zāi)害管理現(xiàn)狀概述

2.1城市環(huán)境災(zāi)害主要特點(diǎn)

城市環(huán)境災(zāi)害產(chǎn)生于人一機(jī)(人所控制的一切對(duì)象的總稱)一環(huán)境系統(tǒng)，就其成災(zāi)機(jī)制與造成危害進(jìn)行分析，主要特點(diǎn)包括:

2.1.1被動(dòng)誘發(fā)性與群聚性

環(huán)境災(zāi)害由人為因素與自然因素共同誘發(fā)產(chǎn)生，如污染型環(huán)境災(zāi)害;環(huán)境災(zāi)害往往產(chǎn)生并作用于人類活動(dòng)相對(duì)集中區(qū)域，特別是城市環(huán)境。因而，環(huán)境災(zāi)害影響面廣，往往會(huì)導(dǎo)致公共安全危機(jī)。

2.1.2突發(fā)性與影響的持續(xù)性

無(wú)論是突發(fā)性還是遲緩型環(huán)境災(zāi)害，其危害性后果均具有突發(fā)性和持續(xù)性，如:核泄漏事故、海上溢油事故與化工廠毒物泄漏事故等突發(fā)性環(huán)境災(zāi)害以及日本水誤病與骨痛病等遲緩型環(huán)境災(zāi)害。因此，環(huán)境災(zāi)害的影響時(shí)間長(zhǎng)，容易導(dǎo)致次生災(zāi)害或?yàn)?zāi)難。

2.1.3可預(yù)測(cè)性與可控性

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展與演變規(guī)律逐漸為人類所認(rèn)識(shí)，人類可以通過(guò)控制自己的行為，進(jìn)而在一定程度上控制或減少環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生。例如:目前人類對(duì)于城市煙霧災(zāi)害不僅可以預(yù)測(cè)，而且可以控制，也就是說(shuō)，通過(guò)有效的管理可以實(shí)現(xiàn)災(zāi)害影響的控制。

城市環(huán)境災(zāi)害的形成既有自然因素，又有人為因素。因此，對(duì)于大多數(shù)環(huán)境災(zāi)害，可以運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、行政與教育等各種手段，通過(guò)城市環(huán)境災(zāi)害管理，減少甚至避免環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生。

2.2城市環(huán)境災(zāi)害管理現(xiàn)狀

2.2.1城市環(huán)境災(zāi)害管理主要存在問(wèn)題

我國(guó)城市環(huán)境災(zāi)害管理主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，就管理機(jī)制而言，表現(xiàn)為“四多四少”，即多應(yīng)急處置，少綜合管理;多單兵作戰(zhàn)，少綜合體系;多政府運(yùn)作，少社會(huì)動(dòng)員;多內(nèi)緊外松，少公共溝通。

就災(zāi)害全過(guò)程管理而言，沒(méi)有充分按照災(zāi)害全周期要求進(jìn)行管理;缺乏有效整合及協(xié)調(diào)各方(政府與非政府)的力量;尚未完善單災(zāi)種管理和綜合管理的銜接;缺乏常態(tài)管理與應(yīng)急管理的協(xié)同。

2.2.2城市環(huán)境災(zāi)害管理的基本要求

鑒于上述問(wèn)題，在城市環(huán)境災(zāi)害管理中，一是要確保管理基本內(nèi)容的完整性，即充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境災(zāi)害的監(jiān)測(cè)與信息收集、管理與傳遞;環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析與預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)(預(yù)警);環(huán)境災(zāi)害區(qū)劃與規(guī)劃，建立減輕環(huán)境災(zāi)害的預(yù)案;減輕環(huán)境災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害爆發(fā)過(guò)程中的救助以及災(zāi)后恢復(fù)重建等方面工作的組織與協(xié)調(diào);有關(guān)環(huán)境災(zāi)害管理的方針、政策與法規(guī)的制定;環(huán)境災(zāi)害管理組織結(jié)構(gòu)的建立;環(huán)境災(zāi)害的公共監(jiān)督機(jī)制的建立;環(huán)境災(zāi)害的宣傳教育與減災(zāi)防災(zāi)培訓(xùn)等。二是要著重強(qiáng)調(diào)對(duì)管理中各類因素和行為進(jìn)行有效分類和整合，以確保全面、綜合和全過(guò)程的管理。

3城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理模式構(gòu)建

3.1城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理的內(nèi)涵與特征

3.1.1二元化管理概念的引人

政府行為和非政府行為是涵蓋城市環(huán)境災(zāi)害管理所有因素和行為的兩個(gè)方面。從方法論的角度提出二元化管理思想，能夠把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，有助于把城市環(huán)境災(zāi)害管理中所涉及的各類間題概括提煉為既互相區(qū)別，又相互聯(lián)動(dòng)、相互發(fā)展、相互補(bǔ)充的兩個(gè)主要方面。

凡是由政府直接參與的決策、管理和執(zhí)行行為即為城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理中的政府行為，大致可以分為災(zāi)害管理的組織行為、執(zhí)行行為、法治行為、保障行為和監(jiān)督行為五個(gè)方面。政府行為以外的城市環(huán)境災(zāi)害管理行為可以稱為非政府行為，主要是由社會(huì)和市場(chǎng)承擔(dān)的職能行為，包括企業(yè)市場(chǎng)行為、媒體宣教行為、自救培訓(xùn)行為、保險(xiǎn)理賠行為、災(zāi)害信息與咨詢行為等。

所謂城市環(huán)境災(zāi)害的二元化管理，就是將二元化方法融人傳統(tǒng)的城市環(huán)境災(zāi)害管理理論中，針對(duì)目前城市環(huán)境災(zāi)害管理體制中存在的薄弱環(huán)節(jié)，以提高災(zāi)害管理效能為目標(biāo)，以管理職能的匹配為核心，以管理行為的劃分為手段，以管理層次的劃分為切人點(diǎn)，對(duì)城市環(huán)境災(zāi)害全過(guò)程進(jìn)行計(jì)劃、組織、決策、指揮、協(xié)調(diào)和控制的一系列政府行為與非政府行為的總和。

采用二元化管理，可以抓住城市環(huán)境災(zāi)害管理的本質(zhì)，使災(zāi)害管理中存在的各種矛盾和問(wèn)題得以有效梳理和合理解決，并可以隨著環(huán)境災(zāi)害的變化、災(zāi)害管理的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)匹配和發(fā)展。

3.1.2城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理特征

本文所構(gòu)建的城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理模式是基于對(duì)城市環(huán)境災(zāi)害這一管理目標(biāo)進(jìn)行職能劃分，圍繞災(zāi)害管理過(guò)程的要求來(lái)實(shí)現(xiàn)組織體系的動(dòng)態(tài)匹配。這與以往以災(zāi)害管理部門的職能劃分為中心實(shí)施單一化的災(zāi)害管理，致使無(wú)法形成有效合力的災(zāi)害管理模式是有本質(zhì)區(qū)別的。

城市環(huán)境災(zāi)害二元化管理模式強(qiáng)調(diào)的是圍繞目標(biāo)來(lái)進(jìn)行管理，其基本特征主要包括:(l)從管理目標(biāo)上，由傳統(tǒng)的階段控制目標(biāo)轉(zhuǎn)向全過(guò)程的災(zāi)害管理目標(biāo)，應(yīng)用層次分析法，將目標(biāo)層層分解直至能夠考核的最合理的單元目標(biāo);(2)從管理組織上，采用責(zé)任矩陣的方式，實(shí)現(xiàn)與任何單元目標(biāo)的對(duì)接，盡可能避免責(zé)任缺位或責(zé)任重疊的現(xiàn)象，運(yùn)用優(yōu)化和動(dòng)態(tài)匹配的原理，對(duì)災(zāi)害管理組織進(jìn)行優(yōu)化，在維持傳統(tǒng)的災(zāi)害管理組織優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，增加了與災(zāi)害發(fā)展變化相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)匹配和自適應(yīng)能力;(3)從管理形式上，災(zāi)害管理將從傳統(tǒng)的結(jié)果控制和分析為導(dǎo)向逐步朝以有計(jì)劃的預(yù)案管理為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)控制方向轉(zhuǎn)變;(4)從管理手段上，采用以政府行為與非政府行為為主要環(huán)節(jié)的二元化管理方法，抓住災(zāi)害管理的核心問(wèn)題，找到解決災(zāi)害管理漏洞的源頭，確立災(zāi)害管理隨著災(zāi)害的變化而發(fā)展的持續(xù)改進(jìn)的原動(dòng)力;(5)從管理過(guò)程上，充分運(yùn)用系統(tǒng)論和動(dòng)態(tài)控制理論的原理，使災(zāi)害管理不再是對(duì)結(jié)果的跟蹤，而是對(duì)行為過(guò)程的控制。