一、生態損害的基本特點

生態損害是人們在生產、生活實踐中未能遵循自然規律，開發、利用環境資源時超過了生態系統的承載能力，導致生態環境的恢復與增殖能力受到破壞，[1]是社會風險加劇的不利因素。具有以下基本特征：一是利害主體多樣性。表現之一，權利主體多樣。人類及其后代作為其他物種的權利代理人[2]均可擔當；表現之二，義務主體多元。不僅有自然人、私法人以及公法人，還有廣泛的非法人組織，正是這些人的相互作用最終導致生態損害的發生。[3]二是危害結果難估性。生態損害的發生導致生態系統的組成、結構或功能發生嚴重不利變化，[4]既包括顯性損害，也包括隱性損害，而且，隱性損害往往潛伏期長、危害范圍廣、后果嚴重且難以量化、受害人數眾多、因果關系舉證困難。[5]三是致害行為可防性。生態損害產生的原因是人類在開發、利用環境資源的活動過程中，其行為活動超越了生態系統能承受的容許度，是因人的不當行為造成對生態系統的侵害。只要人們樹立積極的預防理念，并加強事前保護，就可以有效避免或減少生態損害的發生。四是損害救濟艱巨性。“有權利必有救濟”是法治社會的基本準則。然而，由于生態損害的發生具有復雜性、持續性，其結果又具有廣泛性、滯后性，很難確定生態損害起止時間，也難確切損害波及的范圍大小，[2]加上受立法、技術、觀念等因素的制約，受害人利益往往難以全面有效得到保護。

二、建構生態損害補償制度的現實意義

所謂生態損害補償制度，就是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，以落實生態環境保護責任、理清相關各方利益關系為核心，綜合運用行政的、法律的、經濟的、技術的手段，嚴格按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的基本原則，科學調整損害與保護生態環境的主體間利益關系的一種制度安排，是運用市場手段加強生態環境建設的一項重要措施。

（一）建構生態損害補償制度是貫徹落實科學發展的重要舉措。胡錦濤總書記指出：“生態環境問題，是重大的經濟問題，也是重大的社會問題。如果生態環境不斷惡化而又得不到有效治理，不僅會影響經濟發展的可持續性，而且會嚴重影響人民群眾的切身利益。”[6]隨著經濟社會的發展，隨著生活水平的提高，人民群眾對生活質量的要求變得越來越高，環境的利用和保護問題已越來越為公眾所關注。“各級黨委、政府要從全面落實科學發展觀的高度，持之以恒地抓好生態環境保護和建設工作，著力解決生態環境保護和建設方面存在的突出問題，切實為人民群眾創造良好的生產生活環境。”[7]生態損害補償遵循以人為本，尊重人民群眾生存權和發展權的原則，建立生態損害補償制度，有利于推動環境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變，有利于推進生態資源的可持續利用，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。

（二）建構生態損害補償制度是全面加強生態建設的現實所需。生態損害是對生態利益的一種嚴重侵害。黨中央、國務院對生態損害補償極其重視，2005年3月,胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上的講話中就曾明確提出，要“加快建立生態補償機制，重視生態產業的發展”。2005年12月國務院出臺的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點”。此后,《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、黨的十七大報告和國家“十二五”規劃，均對加強生態補償機制建設提出了明確要求，通過建立生態損害補償制度，全面推動生態環保建設。

（三）建構生態損害補償制度是科學調控資源環境的內在要求。資源環境對一國經濟社會發展起著非常重要的作用。我國雖然號稱地大物博，但大多數資源的人均擁有量低于世界平均水平，資源環境已經成為制約經濟進一步發展的主要瓶頸。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，資源環境的壓力變得空前增大，加強資源環境調控，提高資源環境使用效率已是勢在必行。生態損害補償制度是對損害生態環境的行為或產品進行收費，對保護生態環境的行為或產品進行補償或獎勵，對因生態環境破壞和環境保護而受到損害的人群補償[8]的政策安排，是對資源環境進行科學調控的一種內在機制。建立生態損害補償制度，有利于激勵市場主體自覺保護環境，保持生態建設地區與生態受益地區之間的利益平衡，促進環境與經濟協調發展。

三、建構生態損害補償制度的現實困境

（一）法律支撐不足。近年來，我國對生態損害補償制度的建立非常重視，黨中央、國務院對建立生態補償機制提出明確要求，并將其作為加強環境保護的重要內容。相關的法律與法規，如《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《水法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均對建立生態補償制度做出了規定。但由于目前我國還沒有一部統一的有關生態損害補償的法律，現有的生態補償的規定主要散見于有關自然資源及環境保護的法律、規章和規范性文件之中，立法比較零散、不全面，對利益相關者的權利、義務、責任界定及對補償內容、方式和標準的規定均不夠明確，可操作性不強，無法滿足新形勢下生態環境補償的實際需要。

（二）部門職責不清。早在1996年出臺的《國務院關于環境保護若干問題的決定》（國發[1996]31號）就提出要按照“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，開始建立有償使用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制，特別是《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出要“加快建立生態補償機制。加大對重點生態功能區的均衡性轉移支付力度，研究設立國家生態補償專項資金。推行資源型企業可持續發展準備金制度。鼓勵、引導和探索實施下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、生態受益地區對生態保護地區的生態補償。積極探索市場化生態補償機制。加快制定實施生態補償條例。”但時至今日，我國尚未形成統一、規范的生態損害補償管理體系，生態損害的補償和生態環境的調查、評估、恢復和治理，以及生態補償制度如何建立，由政府哪一個部門主管，各個部門需分管哪一方面的職責，至今尚不明確，嚴重影響了生態損害補償制度構建的進程。