特殊地區(qū)食鹽管制失靈

1996年，我國(guó)正式實(shí)施食鹽專營(yíng)制度，各個(gè)省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域紛紛成立鹽務(wù)管理局，負(fù)責(zé)鹽業(yè)管理和鹽政監(jiān)察工作；同時(shí)，各地區(qū)也建立國(guó)有鹽業(yè)公司，獨(dú)家壟斷本行政區(qū)域內(nèi)的碘鹽運(yùn)銷。上個(gè)世紀(jì)后期，各地鹽務(wù)管理局相繼與本地鹽業(yè)公司“橫向合并”，退化為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃郁的政企合一機(jī)構(gòu)；隨后，絕大多數(shù)省、直轄市和自治區(qū)迅速整合本行政轄區(qū)內(nèi)的專營(yíng)機(jī)構(gòu)，組建規(guī)模更大的政、監(jiān)、企三位一體的縱向鹽業(yè)專營(yíng)公司，既管理鹽業(yè)行業(yè)指導(dǎo)，又負(fù)責(zé)鹽業(yè)規(guī)制，更要從事碘鹽經(jīng)營(yíng)，同時(shí)扮演著教練員、裁判員和運(yùn)動(dòng)員三種角色。這種先天畸形的管制制度，直接帶來腐敗和尋租等弊端，也導(dǎo)致制鹽行業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低效。在以上鹽業(yè)監(jiān)管體制變革的浪潮中，西藏和新疆等特殊地區(qū)亦緊步后塵，實(shí)行政、監(jiān)、企合一的管制制度，并取得較好成績(jī)，碘鹽覆蓋率逐年上升，有效遏制了碘缺乏病。可是，與全國(guó)平均水平相比較，西藏和新疆等特殊地區(qū)的碘鹽普及水平還很低。2007年，全國(guó)居民戶碘鹽總體食用率達(dá)到97.1%，合格碘鹽食用率達(dá)到94.3%，而西藏和新疆的合格碘鹽食用率僅為29.6%和79.6%。同年，原衛(wèi)生部將西藏和新疆列為碘缺乏病高危地區(qū)，涵蓋西藏16個(gè)縣（區(qū)）和新疆32個(gè)縣（市）；《全國(guó)重點(diǎn)地方病防治規(guī)劃（2004-2010年）》中期評(píng)估結(jié)果顯示：截止2007年，海南、西藏、青海和新疆4省（自治區(qū)）未實(shí)現(xiàn)消除碘缺乏病目標(biāo)[3]。

筆者曾在其他論文中構(gòu)建和分析了包括政治目標(biāo)（我國(guó)政府在國(guó)際社會(huì)的公開承諾）、社會(huì)目標(biāo)（全體國(guó)民身心衛(wèi)生健康）和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)（鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)效率）的鹽業(yè)管制目標(biāo)體系。在這個(gè)目標(biāo)體系中，政治目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)是根本和核心，處于統(tǒng)領(lǐng)和首要位置，既是鹽業(yè)管制的原始初衷，亦是鹽業(yè)監(jiān)管的最終歸宿，共同指向就是消除碘缺乏病，維護(hù)我國(guó)政府的國(guó)際形象和政治聲譽(yù)，保障全體國(guó)民身體素質(zhì)提高之公共利益。因此，無論是基于政府利益和國(guó)民公益所制定的管制政策，還是出于鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)利益的管制改革，都應(yīng)優(yōu)先考慮能否確保全面消除碘缺乏病目標(biāo)。換言之，只要不能確保實(shí)現(xiàn)消除碘缺乏病目標(biāo)，不管是嚴(yán)格管制，或是放松管制，都是政府管制失靈。以上數(shù)據(jù)充分證明，西藏和新疆地區(qū)的食鹽專營(yíng)政策，嚴(yán)重背離了其預(yù)期的政治目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)，管制績(jī)效極為低下，政府管制嚴(yán)重失敗。管制機(jī)構(gòu)似乎也意識(shí)到食鹽專營(yíng)政策并不適合西藏和新疆等特殊地區(qū)。為了切實(shí)提高碘鹽普及水平，西藏和新疆自治區(qū)政府和鹽業(yè)管制機(jī)構(gòu)，相繼改良了食鹽專營(yíng)政策。2007年9月以來，新疆自治區(qū)政府和各縣（市）級(jí)地方政府分別承擔(dān)50%的財(cái)政補(bǔ)貼資金，將補(bǔ)貼現(xiàn)金直接發(fā)放到貧困農(nóng)牧民手中，實(shí)行碘鹽免費(fèi)供給。從2009年開始，西藏自治區(qū)政府每年抽出3000萬元財(cái)政資金，定向補(bǔ)貼貧困農(nóng)牧民的碘鹽消費(fèi)，使得碘鹽價(jià)格由1.5元/公斤下降到0.5元/公斤。

隨后的幾年來，雖然新疆和西藏地區(qū)的各項(xiàng)碘鹽普及指標(biāo)明顯上升，但仍未實(shí)現(xiàn)消除碘缺乏病目標(biāo)。據(jù)2011年度全國(guó)碘缺乏病高危監(jiān)測(cè)報(bào)告，2011年下半年，在兒童甲狀腺腫大率超過5%的6個(gè)縣（市）中，新疆維吾爾自治區(qū)就有4個(gè)縣（市）（其中，烏什縣兒童甲狀腺腫大率高達(dá)17.9%，位列全國(guó)第一），約占67%；在家庭主婦尿碘中位數(shù)低于100μg/L的7個(gè)縣（市）中，新疆就有1個(gè)市（和田市）名列其中，約占14%。另?yè)?jù)2011年度全國(guó)碘鹽監(jiān)測(cè)報(bào)告，在居民戶碘鹽覆蓋率小于90%的42個(gè)縣（市）中，西藏自治區(qū)就有10個(gè)縣名列其中，約占24%。顯然，不僅新疆和西藏地區(qū)的碘鹽普及指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地區(qū)，而且其碘缺乏病的發(fā)病率也大大高于其他地區(qū)。也就是說，不管是原始的食鹽專營(yíng)制度，還是變革后的碘鹽供給政策，都沒達(dá)到管制的根本目標(biāo)，這說明新疆和西藏的食鹽管制嚴(yán)重失效。

特殊地區(qū)食鹽管制失靈的根源

一項(xiàng)公共政策沒有達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)，便是政府失靈。矯正政府失效，首先須要探究根源。由信息不對(duì)稱和信息不完全帶來的巨大交易成本，使得政府管制機(jī)構(gòu)無法規(guī)避被管制者和消費(fèi)者的事前“逆向選擇”和事后“道德風(fēng)險(xiǎn)”，進(jìn)而導(dǎo)致特殊地區(qū)食鹽管制政策難以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)。

（一）“內(nèi)部交叉補(bǔ)貼”方法植入失敗

1.“內(nèi)部交叉補(bǔ)貼”必備的生存條件:幾年前，西藏和新疆等特殊地區(qū)與我國(guó)其他地區(qū)一樣，實(shí)行“以近補(bǔ)遠(yuǎn)，以盈補(bǔ)虧”的管制政策，即鹽業(yè)公司用非偏遠(yuǎn)市場(chǎng)的盈利，來彌補(bǔ)偏遠(yuǎn)市場(chǎng)的虧損。筆者認(rèn)為，這種“內(nèi)部交叉補(bǔ)貼”方法，并不適合于西藏和新疆等特殊地區(qū)的食鹽管制。其實(shí)，將傳統(tǒng)的“內(nèi)部交叉補(bǔ)貼”管制方法，成功導(dǎo)入專營(yíng)制度中，至少要具備以下三個(gè)條件。第一，在專營(yíng)區(qū)域內(nèi)，只能存在一家專營(yíng)公司，且獨(dú)家壟斷者只能經(jīng)營(yíng)專營(yíng)產(chǎn)品。由于專營(yíng)者沒有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，就不可能用壟斷性業(yè)務(wù)的利潤(rùn)，來彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的虧損，從而避免以壟斷地位破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序——“撇奶油”行為。第二，獨(dú)家壟斷權(quán)必須通過競(jìng)爭(zhēng)手段獲得，且存在潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。一般來說，完全競(jìng)爭(zhēng)是貫穿于進(jìn)入、在位和退出整個(gè)市場(chǎng)過程，而在缺乏事中競(jìng)爭(zhēng)的前提下，可以將競(jìng)爭(zhēng)因子引入事前和事后環(huán)節(jié)中。所以，在專用性固定資產(chǎn)較少的領(lǐng)域中，不妨采用特許投標(biāo)手段，使符合條件的眾多市場(chǎng)主體都能參與進(jìn)入環(huán)節(jié)的競(jìng)標(biāo)，因?yàn)楦?jìng)標(biāo)越公開透明，競(jìng)爭(zhēng)就越激烈充分，價(jià)格、數(shù)量和質(zhì)量等競(jìng)標(biāo)對(duì)象就越接近市場(chǎng)內(nèi)生結(jié)果。同時(shí)，為了使在位的壟斷者樹立危機(jī)意識(shí)，還需設(shè)置一個(gè)合理的經(jīng)營(yíng)周期，即經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)，在位專營(yíng)公司與其他符合條件的經(jīng)濟(jì)主體一樣，共同參加下輪周期的競(jìng)標(biāo)。這樣，政府就可以顯性管制契約的形式，將一定時(shí)期的獨(dú)家專營(yíng)權(quán)委托給中標(biāo)企業(yè)。如此，經(jīng)過事前和事后的充分競(jìng)爭(zhēng)以及合同的約束，可填補(bǔ)事中競(jìng)爭(zhēng)的空白，在較大程度上規(guī)避在位經(jīng)營(yíng)者的“偷懶行為”。第三，獨(dú)家專營(yíng)者必須有足夠的盈利，來彌補(bǔ)為補(bǔ)貼對(duì)象服務(wù)的虧損。在沒有政府現(xiàn)金補(bǔ)貼的條件下，在位壟斷者只能通過市場(chǎng)手段籌集補(bǔ)貼資金，即按照中標(biāo)的價(jià)格和數(shù)量（非弱勢(shì)群體），以及既定的價(jià)格和數(shù)量（針對(duì)弱勢(shì)群體）等，分別向非弱勢(shì)群體和弱勢(shì)群體提供產(chǎn)品和服務(wù)，啟動(dòng)隱性稅收的再分配機(jī)制，將獲得的足夠的壟斷紅利，全部轉(zhuǎn)移給弱勢(shì)群體（自己最終只賺取平均利潤(rùn)），盡量減輕社會(huì)福利損失。

2.“內(nèi)部交叉補(bǔ)貼”生存條件缺失:顯而易見，以“內(nèi)部交叉補(bǔ)貼”為核心內(nèi)容的食鹽專營(yíng)政策，并不具備以上三個(gè)條件。首先，與全國(guó)其他地區(qū)一樣，西藏和新疆地區(qū)的專營(yíng)公司，最初在各自的行政區(qū)域內(nèi)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)單一產(chǎn)品——碘鹽，但隨著鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案呼之欲出的態(tài)勢(shì)上揚(yáng)，出于生存和發(fā)展的戰(zhàn)略需要，西藏鹽業(yè)公司和新疆鹽業(yè)公司都逐漸轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營(yíng)，這就很難規(guī)避政、企、監(jiān)合一的專營(yíng)機(jī)構(gòu)“取脂”風(fēng)險(xiǎn)。盡管我們難以掌握專營(yíng)公司“內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)貼”的具體財(cái)務(wù)信息，但在缺乏有效監(jiān)管的前提下，即使作為國(guó)有企業(yè)的西藏鹽業(yè)公司和新疆鹽業(yè)公司，也很難規(guī)避“逆向選擇”風(fēng)險(xiǎn)，用在非偏遠(yuǎn)碘鹽市場(chǎng)所獲得的壟斷利潤(rùn)，來補(bǔ)貼其在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)上的虧損，從而減少對(duì)偏遠(yuǎn)碘鹽市場(chǎng)的補(bǔ)貼，造成管制失靈。其次，由于西藏和新疆地區(qū)的鹽業(yè)公司的專營(yíng)權(quán)是通過行政手段獲得的，且長(zhǎng)期缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的潛在威脅，政、企、監(jiān)合一的專營(yíng)公司就可高枕無憂，極力擴(kuò)大各種自由裁量權(quán)，遮蔽自身的“偷懶行為”。亦是說，在來自市場(chǎng)外部競(jìng)爭(zhēng)壓力和源自制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部行為監(jiān)管雙重缺位的環(huán)境里，西藏鹽業(yè)公司和新疆鹽業(yè)公司的“道德風(fēng)險(xiǎn)”自然會(huì)演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的“敗德行為”，放松偏遠(yuǎn)市場(chǎng)碘鹽的經(jīng)營(yíng)和配送，造成偏遠(yuǎn)地區(qū)碘鹽普及水平較低，甚至引發(fā)碘缺乏病死灰復(fù)燃。第三，與我國(guó)其他地區(qū)不同，西藏和新疆的鹽業(yè)公司沒有充足的壟斷紅利，來彌補(bǔ)其在偏遠(yuǎn)市場(chǎng)的虧損，這是由西藏和新疆的特殊區(qū)情所決定的。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2011年，西藏農(nóng)牧民人均純收入4700元，比全國(guó)平均水平低30%，在全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）中排名31名。西藏全區(qū)常住人口3002166人；其中，非農(nóng)業(yè)戶口750541人，占全區(qū)人口的25%；農(nóng)業(yè)人口2251623人，占全區(qū)人口的75%。2011年，新疆農(nóng)村居民人均純收入5442元，比全國(guó)平均水平低22%，在全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）中排名第30位。新疆常住人口21813334人；其中，非農(nóng)業(yè)人口9015451人，約占全區(qū)總?cè)丝诘?1%；農(nóng)業(yè)人口12797883人，約占全區(qū)總?cè)丝诘?9%[9]。以上諸多數(shù)據(jù)說明，西藏和新疆的農(nóng)牧民收入水平大大低于全國(guó)平均水平，且城鄉(xiāng)人口比例嚴(yán)重失衡。很顯然，在西藏和新疆地區(qū)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的碘鹽銷售價(jià)格，不僅對(duì)其城鄉(xiāng)消費(fèi)者不公平，更為關(guān)鍵的是由其城鎮(zhèn)居民承擔(dān)碘鹽補(bǔ)貼稅收的人口數(shù)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于需要補(bǔ)貼的偏遠(yuǎn)地區(qū)的人口數(shù)量。這就意味著，西藏和新疆的鹽業(yè)公司在非偏遠(yuǎn)市場(chǎng)所獲得的壟斷利潤(rùn)，大大低于其在偏遠(yuǎn)市場(chǎng)所產(chǎn)生的虧損，不可能確保整個(gè)自治區(qū)所有偏遠(yuǎn)地區(qū)的碘鹽供應(yīng)。因此，在沒有財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，鹽業(yè)公司就只能將所獲得的壟斷利潤(rùn)轉(zhuǎn)移給其中的部分偏遠(yuǎn)市場(chǎng)消費(fèi)者，選擇性地向部分偏遠(yuǎn)地區(qū)提供碘鹽，進(jìn)而導(dǎo)致另一部分偏遠(yuǎn)地區(qū)碘鹽供給不足甚至空白。

（二）政府補(bǔ)貼缺陷

1.間接補(bǔ)貼的額度難以界定:從2009年開始，西藏自治區(qū)政府采用間接補(bǔ)貼方式，按照碘鹽的經(jīng)營(yíng)成本，將碘鹽財(cái)政補(bǔ)貼資金劃撥到西藏鹽業(yè)公司，通過專營(yíng)公司以碘鹽實(shí)物的形式轉(zhuǎn)移給貧困的農(nóng)牧民。雖然這種以實(shí)物扶助弱勢(shì)群體的形式，不但可以避免補(bǔ)貼對(duì)象將補(bǔ)貼現(xiàn)金挪作他用，而且還可以“逼迫”補(bǔ)貼對(duì)象真實(shí)消費(fèi)補(bǔ)貼產(chǎn)品或服務(wù)，可這里還存在間接補(bǔ)貼額度難以合理界定的問題。在搜尋經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)部成本信息上，政府永遠(yuǎn)處于劣勢(shì)地位，不可能獲知企業(yè)內(nèi)在的實(shí)際成本，因?yàn)槠髽I(yè)總是隱藏真實(shí)信息，甚至釋放出虛假信息來蒙蔽政府，以索要更多的財(cái)政補(bǔ)貼。基于信息偏在而不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，作為“外部人”的政府常常根據(jù)企業(yè)以往成本來確定補(bǔ)貼額度，遺憾的是企業(yè)的歷史成本水分較大，尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃郁的國(guó)有企業(yè)，其歷史成本包含了大量的低效率成本，所以政府為了避免“被欺騙”，又往往憑借主觀感覺，將補(bǔ)貼資金壓到低于企業(yè)歷史成本水平。

因此，政府所支付的間接補(bǔ)貼，要么過高，要么過低，很難接近或等于經(jīng)營(yíng)主體的真實(shí)成本。面對(duì)如此的信息博弈結(jié)果，沒有潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的企業(yè)將會(huì)積極應(yīng)對(duì)：如果所獲得的補(bǔ)貼資金高于企業(yè)實(shí)際支出，或許會(huì)較好地提供補(bǔ)貼對(duì)象所需要的產(chǎn)品或服務(wù)，但也不能完全排除懶惰懈怠行為；如果所獲得的補(bǔ)貼額度低于其真實(shí)成本，則會(huì)為保證企業(yè)不虧損，而不能充足提供產(chǎn)品或服務(wù)，從而放棄部分高成本市場(chǎng)和低收入消費(fèi)者。在缺乏“鯰魚效應(yīng)”的供給市場(chǎng)上，西藏鹽業(yè)公司在與管制機(jī)構(gòu)博弈中，“偷懶行為”自然不可避免。根據(jù)2011年度全國(guó)碘鹽檢測(cè)報(bào)告，西藏自治區(qū)居民戶碘鹽覆蓋率低于全國(guó)平均水平（98.7%），墨脫縣（36.00%）、索縣（65.00%）、那曲縣（71.19%）、巴青縣（73.03%）、雙湖區(qū)（73.55%）、嘉黎縣（75.67%）、札達(dá)縣（79.87%）、措勤縣（85.15%）、革吉縣（84.67%）和聶榮縣（84.23%）10個(gè)縣碘鹽供給嚴(yán)重不足，當(dāng)?shù)鼐用褡孕胁赏谕聋}和購(gòu)買非碘鹽的現(xiàn)象較多，尚未達(dá)到縣級(jí)消除碘缺乏病目標(biāo)的指標(biāo)要求（90%）。另外，按照西藏常住人口300萬人和自治區(qū)政府確定的每人每年5.5公斤的消費(fèi)量，全區(qū)碘鹽市場(chǎng)需求量約為16500噸，但西藏自治區(qū)鹽業(yè)公司每年實(shí)際提供的碘鹽僅有13000噸，其中的3500噸供給缺口說明，大約還有64萬人口的碘鹽需求沒有得到滿足，而且這部分人口只能是散居在偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困農(nóng)牧民。因?yàn)槲鞑刈灾螀^(qū)鹽業(yè)公司在非偏遠(yuǎn)地區(qū)上，按照國(guó)家統(tǒng)一價(jià)格1.5元/公斤銷售碘鹽，擁有較大的盈利空間，自然不會(huì)放棄這部分市場(chǎng)，而出于自身經(jīng)濟(jì)利益考慮，鹽業(yè)公司只會(huì)減少物流成本較高的偏遠(yuǎn)市場(chǎng)碘鹽供給。以上管制績(jī)效數(shù)據(jù)充分證明，西藏自治區(qū)鹽業(yè)公司確實(shí)沒有足量供給碘鹽。其根源就在于，政府給予的間接補(bǔ)貼額度不合理，帶來被管制主體不愿或不能足量提供普遍服務(wù)。

2.直接補(bǔ)貼的形式不當(dāng):自2007年以來，新疆自治區(qū)政府采用直接補(bǔ)貼方式，依照全國(guó)統(tǒng)一碘鹽銷售價(jià)格1.5元/公斤，將碘鹽全額價(jià)格補(bǔ)貼直接送到貧困的農(nóng)牧民家庭，使得弱勢(shì)群體獲得消費(fèi)碘鹽的支付能力。這種現(xiàn)金直接補(bǔ)貼形式，盡管可以繞過中間流通環(huán)節(jié)，彌補(bǔ)財(cái)政資金流失或被管制者不作為等間接補(bǔ)貼之先天缺陷，但無法規(guī)避最終消費(fèi)者私下挪用補(bǔ)貼現(xiàn)金的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。大量實(shí)踐證明，社會(huì)弱勢(shì)群體在得到政府現(xiàn)金補(bǔ)貼之后，女人常常將其用于最急需的日常生活支出，男人往往將其轉(zhuǎn)移到吸煙、酗酒甚至賭博等個(gè)人嗜好上，很難確保現(xiàn)金補(bǔ)貼全部花費(fèi)在政府所扶持或強(qiáng)制的消費(fèi)項(xiàng)目上。雖然我們沒有證據(jù)直接證明新疆自治區(qū)的貧困農(nóng)牧民，私下將政府明補(bǔ)現(xiàn)金挪作他用，但是，在這種碘鹽免費(fèi)消費(fèi)的極為優(yōu)惠政策下，2011年碘缺乏病還蔓延于烏什縣、洛浦縣、和田縣以及和田市的11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且烏什縣的兒童甲狀腺腫大率（17.9%）位居全國(guó)之冠。如此高的發(fā)病率和如此廣的發(fā)病范圍，無疑證明接受補(bǔ)貼的貧困農(nóng)牧民，沒有將全額價(jià)格補(bǔ)貼現(xiàn)金全部用于碘鹽消費(fèi)，導(dǎo)致自治區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率大打折扣，違背政府直接現(xiàn)金補(bǔ)貼的美好初衷，沒能達(dá)到縣級(jí)消除碘缺乏病目標(biāo)。綜上所論，不管是改良前的“內(nèi)部交叉補(bǔ)貼”專營(yíng)政策，還是變革后的政府財(cái)政補(bǔ)貼管制政策，不過是在保留食鹽專營(yíng)的前提下，在原有制度內(nèi)部所進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整而已。筆者認(rèn)為，要想提高西藏和新疆等特殊地區(qū)的食鹽管制績(jī)效，必須取消專營(yíng)制度，放松食鹽管制，探索一種適合于其特殊區(qū)情的管制激勵(lì)政策。

特殊地區(qū)食鹽管制政策

（一）食鹽管制政策的目標(biāo)靶向：糾正負(fù)內(nèi)部性

著名管制經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾•F•史普博最早研究?jī)?nèi)部性，他提出“內(nèi)部性是指由交易者所經(jīng)受的但沒有在交易條款中說明的交易的成本和收益”，并且也指出造成內(nèi)部性產(chǎn)生的三類交易成本：“（1）在存在風(fēng)險(xiǎn)條件下簽訂意外性合約的成本；（2）當(dāng)合約者的行為不能完全觀察到時(shí)所發(fā)生的觀察或監(jiān)督成本；（3）交易者收集他人信息和公開自身所占有的信息時(shí)所發(fā)生的成本。”商品或服務(wù)的價(jià)格、數(shù)量和質(zhì)量以及性能等相關(guān)信息是市場(chǎng)交易合約的主要內(nèi)容，但因商品或服務(wù)的價(jià)值屬性極其復(fù)雜和交易者的知識(shí)技術(shù)極為有限，使得部分信息不能在交易契約中明確反映出來，造成信息不完全和信息不對(duì)稱普遍存在。進(jìn)一步講，市場(chǎng)交易參與者搜集、觀察和獲得對(duì)方諸多相關(guān)信息，需要花費(fèi)時(shí)間、精力和金錢等稀缺資源，也就是說，處于信息劣勢(shì)一方的交易者將所交易商品或服務(wù)的所有價(jià)值屬性都陳明于交易合同上，必需支付很高的交易成本，甚至大于其為此所獲得的潛在收益，所以他往往選擇將某些價(jià)值屬性置留于“公共領(lǐng)域”。與此相反，交易的另一方由于已經(jīng)掌握這些被放棄的信息，就有可能以低成本甚至零成本的優(yōu)勢(shì)，輕易進(jìn)入這一“公共領(lǐng)域”，以損害對(duì)方利益為代價(jià)，攫取潛在收益，從而給信息弱勢(shì)交易者帶來沒有在交易條款中說明的成本或損害，這就是所謂的負(fù)內(nèi)部性。可見，任何市場(chǎng)交易皆是有價(jià)值的商品屬性的交換，是交易一方對(duì)另一方所進(jìn)行的商品或服務(wù)的產(chǎn)權(quán)分割、轉(zhuǎn)移和讓渡。所以，產(chǎn)權(quán)“是一組通過社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)某種物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利”。交易成本則是“與轉(zhuǎn)讓、獲得和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本”。市場(chǎng)交易負(fù)內(nèi)部性產(chǎn)生的根本原因，就是與信息不完全和信息不對(duì)稱相關(guān)的交易成本太大甚至巨大，以至于交易者寧愿放棄自己部分產(chǎn)權(quán)，從而受到經(jīng)濟(jì)利益的損害。

就食鹽市場(chǎng)而言，交易一方是食鹽經(jīng)營(yíng)者或生產(chǎn)者，處于信息優(yōu)勢(shì)地位，擁有消費(fèi)者沒有掌握的或無法完全掌握的產(chǎn)品營(yíng)養(yǎng)健康和質(zhì)量安全以及技術(shù)指標(biāo)等有價(jià)值的屬性，而交易的另一方即廣大消費(fèi)者則處于信息弱勢(shì)地位，事前搜集和獲得相關(guān)信息的交易成本很大，大到消費(fèi)者寧愿將諸如質(zhì)量安全營(yíng)養(yǎng)指標(biāo)等價(jià)值屬性丟棄在“公共空地”，也不愿將其明確反映在交易價(jià)格之中，這就為經(jīng)營(yíng)者或生產(chǎn)者提供了廣闊的攝取“公共財(cái)富”空間。當(dāng)經(jīng)營(yíng)者或生產(chǎn)者估計(jì)，獲得這筆潛在收益會(huì)大于為此支付的交易成本時(shí)，就會(huì)采取“敗德行為”，進(jìn)入“公共領(lǐng)域”攫取“公共財(cái)富”。換言之，就是向消費(fèi)者提供不合格碘鹽或無碘食鹽，甚至是工業(yè)鹽和原鹽，以此冒充合格碘鹽，從中賺取較大差價(jià)。實(shí)際上，消費(fèi)者所受到的損失遠(yuǎn)不止這個(gè)直接的經(jīng)濟(jì)利益侵害，而且還有難以估算的身體健康素質(zhì)下降和罹患碘缺乏病的間接損失，以及心理和精神上的傷害等。因此，在碘鹽市場(chǎng)交易中，負(fù)內(nèi)部性給消費(fèi)者帶來的損失是巨大的，無法測(cè)度和評(píng)估。不僅如此，而且這種有關(guān)食品和藥品安全健康的負(fù)內(nèi)部性，無法通過市場(chǎng)交易者多次反復(fù)博弈而自動(dòng)消解，即依靠市場(chǎng)機(jī)制不可能減輕和消除這類負(fù)內(nèi)部性。“由于內(nèi)部性問題是因信息不完全和不對(duì)稱性所引起的交易者承受的未在交易合同中反映的成本，因此，在本質(zhì)上是交易中的產(chǎn)權(quán)未能完整界定清楚所引起的市場(chǎng)失靈。”所以，解決碘鹽市場(chǎng)負(fù)內(nèi)部性問題的關(guān)鍵，就是政府作為公共利益的代表，清晰界定碘鹽商品交易中各種有價(jià)值的產(chǎn)權(quán)，降低市場(chǎng)自由交易中相關(guān)產(chǎn)權(quán)界定的交易成本。

我國(guó)政府之所以對(duì)碘鹽市場(chǎng)實(shí)施管制，就是因?yàn)樵谖覈?guó)食品市場(chǎng)監(jiān)管能力嚴(yán)重不足的制度環(huán)境下，如果通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自由地供給碘鹽，雖可大幅降低非偏遠(yuǎn)市場(chǎng)碘鹽銷售價(jià)格，帶來非偏遠(yuǎn)市場(chǎng)的正外部性，但包含著高昂物流成本的偏遠(yuǎn)市場(chǎng)銷售價(jià)格將會(huì)大大上升，且將高于非碘食鹽、原鹽和工業(yè)鹽的販賣價(jià)格，勢(shì)必會(huì)造成貧困家庭放棄碘鹽消費(fèi)，碘缺乏病將卷土重來，偏遠(yuǎn)市場(chǎng)將產(chǎn)生另外一種負(fù)內(nèi)部性。這種負(fù)內(nèi)部性不是市場(chǎng)自由交易內(nèi)生的，而是政府實(shí)施的社會(huì)性管制失靈帶來的，是國(guó)家食品和藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的間接管制不到位甚至缺位造成的。基于西藏和新疆等特殊地區(qū)消費(fèi)者收入水平低下和消費(fèi)偏好偏移等客觀條件，糾正以上兩種負(fù)內(nèi)部性的現(xiàn)實(shí)路徑，可能要將政府對(duì)食鹽市場(chǎng)的干預(yù)定位于直接管制，向市場(chǎng)內(nèi)某些高成本地區(qū)和低收入人群，以對(duì)方可承受的較低價(jià)格，持續(xù)穩(wěn)定地提供足量的合格碘鹽，保證市場(chǎng)內(nèi)所有消費(fèi)者都能普遍消費(fèi)，以達(dá)到消除碘缺乏病的管制目標(biāo)。也就是說，將偏遠(yuǎn)市場(chǎng)碘鹽供給的價(jià)格、數(shù)量和質(zhì)量等都作為管制政策的重要內(nèi)容，明確在管制顯性契約中。這不但可以阻止提供普遍服務(wù)的中標(biāo)企業(yè)無法利用消費(fèi)者信息不完全之弱勢(shì)來?yè)锫?ldquo;公共租金”，而且將碘鹽商品中有價(jià)值屬性的產(chǎn)權(quán)從“公共領(lǐng)域”轉(zhuǎn)移到“私人領(lǐng)域”，降低消費(fèi)者爭(zhēng)取這些產(chǎn)權(quán)的交易成本，優(yōu)化配置稀缺資源，提高社會(huì)福利水平。

（二）糾正負(fù)內(nèi)部性的成本補(bǔ)償：建立碘鹽普遍服務(wù)基金

1.普遍服務(wù)基金的內(nèi)涵:從本質(zhì)上講，普遍服務(wù)既是弱勢(shì)群體所獲得的社會(huì)福利性補(bǔ)貼，更是市場(chǎng)提供者所受到的經(jīng)濟(jì)效率性損失。因而，普遍服務(wù)的提供者，既然承擔(dān)起本應(yīng)由政府和社會(huì)共同負(fù)擔(dān)的公共責(zé)任，就理所當(dāng)然地應(yīng)該得到普遍服務(wù)的成本補(bǔ)償。所以，普遍服務(wù)基金是為實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的管制目標(biāo)而設(shè)立的專門用于補(bǔ)償承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的提供者虧損的基金，它具有法律所賦予的獨(dú)立法律地位，可以包括政府依法向所有運(yùn)營(yíng)商征收的資金、政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款的資金以及社會(huì)捐贈(zèng)等其他來源的資金。

2.碘鹽普遍服務(wù)基金的配置:西藏和新疆等特殊地區(qū)碘鹽市場(chǎng)負(fù)內(nèi)部性，誠(chéng)然是由于管制失靈和市場(chǎng)失敗造成的，但如果我們轉(zhuǎn)換視角，從消費(fèi)者的角度來看，關(guān)鍵還是由于這些地區(qū)居民普遍“絕對(duì)貧困”，以至于他們不能或不愿為獲得更好的身體健康素質(zhì)，而每月付出幾元的經(jīng)濟(jì)成本。從表面上看，這似乎是因這些個(gè)人或家庭的收入不足以維持其最基本生存需要所致，很容易將人們的關(guān)注點(diǎn)引入反“收入貧困”。然而，阿馬蒂亞•森指出，“識(shí)別貧困的最普通做法是確定一個(gè)‘基本’或‘最低’生活必需品集合，把缺乏滿足這些基本需要的能力作為貧困的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。”這里的相關(guān)能力，不僅是那些能避免夭折、保持良好的健康狀況和能受到教育及其他這樣的基本要求，而且還有各種各樣的社會(huì)成就，包括能夠在公共場(chǎng)合出現(xiàn)而不害羞，并能參加社交活動(dòng)。憑借這種能力，個(gè)人不僅僅是簡(jiǎn)單地能做什么，更是可以實(shí)現(xiàn)有價(jià)值的功能，有實(shí)質(zhì)自由去選擇他認(rèn)為有價(jià)值的生活。可見，收入貧困的根源就在于滿足人們基本生存和發(fā)展需要的必備能力缺乏，因而反貧困就要反“能力貧困”。造成“能力貧困”的因素很多，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度、環(huán)境、教育、健康、歷史、文化和宗教信仰等。這些因素相互作用和長(zhǎng)期積累，導(dǎo)致人們不能獲得實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的基本能力。鑒于反貧困的物質(zhì)資源和制度資源的有限性，反貧困的資源配置和制度安排在不同的國(guó)家或地區(qū)、不同的歷史時(shí)期是不同的，各有側(cè)重。在西藏和新疆等特殊地區(qū)，因自然環(huán)境缺碘引發(fā)的甲狀腺腫大、胎兒發(fā)育畸形和嬰兒腦癱智障等地方病流行蔓延，導(dǎo)致人們身體健康素質(zhì)低下，缺乏保障生活和就業(yè)等基本生存能力，更缺乏維護(hù)平等、尊嚴(yán)和自由的機(jī)會(huì)和權(quán)利。所以，解決西藏和新疆等特殊地區(qū)的貧困問題，較為現(xiàn)實(shí)的制度安排，就是優(yōu)先選擇反“健康貧困”和“能力貧困”。按照這一邏輯選擇，在西藏和新疆等特殊地區(qū)，反貧困就應(yīng)該瞄準(zhǔn)機(jī)會(huì)公平靶向，通過收入再分配手段，使貧困家庭的子孫后代先天發(fā)育健全，貧困人口擁有健康的身體，貧困社會(huì)成員在人生的起點(diǎn)上享有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，去為實(shí)現(xiàn)有價(jià)值的人生、自由和尊嚴(yán)而平等地接受教育和就業(yè)等。如果我們的政府是公平的，就應(yīng)盡量排除社會(huì)歷史和自然環(huán)境的偶然因素對(duì)貧困家庭生活前景的影響，重新設(shè)計(jì)和安排反貧困制度，防止弱勢(shì)群體“能力被剝奪”和“被邊緣化”；如果我們的社會(huì)是正義的，就應(yīng)承擔(dān)起反貧困的社會(huì)責(zé)任，與政府共同配置反貧困資源，減少和消除貧困成員人生起點(diǎn)的健康風(fēng)險(xiǎn)，防止貧困人群陷入因病致貧和因病返貧的惡性循環(huán)中。

因此，為消除西藏和新疆等特殊地區(qū)碘缺乏病而設(shè)立的碘鹽普遍服務(wù)基金，是現(xiàn)實(shí)的反貧困基金，理應(yīng)由政府和社會(huì)共同負(fù)擔(dān)。然而，鑒于我國(guó)目前公共財(cái)政資源較為稀缺，筆者主張，包括碘鹽經(jīng)營(yíng)者和非貧困人口在內(nèi)的社會(huì)成員，應(yīng)該成為碘鹽普遍服務(wù)基金的提供者，而政府部門應(yīng)該負(fù)責(zé)構(gòu)建碘鹽普遍服務(wù)基金制度。亦是說，按照西藏和新疆地區(qū)的高成本地區(qū)和低收入人群所需要的碘鹽數(shù)量和價(jià)格，向其他地區(qū)的碘鹽經(jīng)營(yíng)者征收一定比例的碘鹽普遍服務(wù)基金，并允許部分或全部轉(zhuǎn)嫁給所在地區(qū)的消費(fèi)者。從本質(zhì)上看，碘鹽普遍服務(wù)基金來源于對(duì)非低收入國(guó)民的收入再分配。這種通過隱性稅收機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府管制目標(biāo)，不僅可以規(guī)避顯性稅收的征收和稽查等社會(huì)成本，還可以彰顯社會(huì)公平正義，以普及碘鹽和消除碘缺乏病為載體，減少和消除邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)貧困人口的“健康貧困”和“能力貧困”，從社會(huì)上和經(jīng)濟(jì)上緩解民族隔閡，增強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)中華大民族的歸屬感和認(rèn)同感，促進(jìn)邊疆穩(wěn)固與社會(huì)和諧。

3.碘鹽普遍服務(wù)基金的管理和使用:Cremer主張壟斷市場(chǎng)放開后，應(yīng)依靠各廠商利潤(rùn)的抽成，建立普遍服務(wù)基金，再通過公開招標(biāo)，指定專門廠商承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，并用普遍服務(wù)基金支付補(bǔ)貼，使普遍服務(wù)計(jì)劃由暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)，由間接補(bǔ)貼變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼，這既利于廠商競(jìng)爭(zhēng)，又能規(guī)避無效進(jìn)入。普遍服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，提供普遍服務(wù)是政府必須行使的公共職能，但這并不意味著公共產(chǎn)品只能由政府來生產(chǎn)。其實(shí)，普遍服務(wù)本身就是在政府公共管理改革的產(chǎn)物，是政府委托市場(chǎng)主體提供公共產(chǎn)品的主要平臺(tái)。為此，政府應(yīng)該在碘鹽普遍服務(wù)中擔(dān)當(dāng)本質(zhì)職能，制定碘鹽普遍服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，為政府直接管制提供制度保障。首先，有效管理碘鹽普遍服務(wù)基金。為了確保碘鹽基金的穩(wěn)定足額供給，須將財(cái)政部門征收的基金，納入年度財(cái)政預(yù)算管理，并在年度預(yù)算額度之內(nèi)，按照特殊地區(qū)管制部門上報(bào)的基金需求量，將基金直接劃撥給西藏和新疆的碘鹽普遍服務(wù)企業(yè)，避免地方財(cái)政挪用和擠占專項(xiàng)基金。

其次，構(gòu)建直接管制的制度架構(gòu)。規(guī)避政府管制行為的負(fù)內(nèi)部性和負(fù)外部性，關(guān)鍵是要理順政府的管制治理體制，賦予管制機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的法律地位和管制權(quán)力，同時(shí)以司法救濟(jì)機(jī)制來限制管制機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，對(duì)管制者的管制行為實(shí)行規(guī)制。基于既定的制度框架，國(guó)家鹽業(yè)管制機(jī)構(gòu)可在西藏和新疆等特殊地區(qū)下設(shè)省級(jí)管制機(jī)構(gòu)，組織行政區(qū)域內(nèi)的碘鹽普遍服務(wù)的特許招標(biāo)，監(jiān)管中標(biāo)企業(yè)碘鹽普遍服務(wù)基金的使用，保證偏遠(yuǎn)地區(qū)和低收入人群都能免費(fèi)消費(fèi)碘鹽，從根本上鏟除不法商販的假冒偽劣碘鹽的生存空間，同時(shí)也增加當(dāng)?shù)鼐用袼阶圆赏?ldquo;土鹽”的機(jī)會(huì)成本，防范和矯正碘鹽自由交易市場(chǎng)的負(fù)內(nèi)部性和政府社會(huì)性管制的負(fù)內(nèi)部性，全面實(shí)現(xiàn)消除碘缺乏病的管制目標(biāo)。

結(jié)語

簡(jiǎn)而言之，我們主要從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)視野，剖析西藏和新疆等特殊地區(qū)食鹽管制失靈的深層次原因——源于信息不對(duì)稱和信息不完全的巨大交易成本，所以這些地區(qū)食鹽管制政策的價(jià)值指向，就是要糾正自由交易市場(chǎng)的負(fù)內(nèi)部性和政府社會(huì)性間接管制的負(fù)內(nèi)部性，取消食鹽專營(yíng)制度，建立碘鹽普遍服務(wù)基金，啟動(dòng)管制與競(jìng)爭(zhēng)相兼容的激勵(lì)機(jī)制，以達(dá)到三維管制目標(biāo)。受篇幅所限，本文沒有探討食鹽自由交易市場(chǎng)和政府管制中的外部性。因此，我們將在以后的研究中，把內(nèi)部性與外部性納入產(chǎn)權(quán)理論范式之下，探索包含管制治理和管制激勵(lì)的特殊地區(qū)食鹽管制制度。

本文作者：呂福玉 曾凡英 單位：四川理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 自貢中國(guó)鹽文化研究中心