本文作者：袁立 單位：東南大學法學院

一、引言

英文中的治理(governance)源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。1989年世界銀行首次使用了“治理危機(crisisingovernance)”一詞，此后在西方學術界，“治理”廣泛地應用于經濟學、政治學、管理學等領域。“公共治理”是現代公共行政方興未艾的一種模式。關于公共行政的演進，奧斯本(Osborne)提出了三個公共行政的主導模式:第一個模式歷史悠久，存在于19世紀后期一直到20世紀70年代末80年代初;第二個模式是新公共管理時期，從20世紀80年代直到21世紀初期;緊隨其后的就是正在出現和形成的第三個模式，即公共治理。①可清晰地看出三種模式包括公民—國家關系和理論基礎等九個方面的明顯轉變。諸如關于公民與國家的關系，從服從到權利以及從權利到賦權的轉變。從關鍵屬性看，存在注重公平到專業主義，再到回應性的演變。從交互作用的模式來考慮，則存在從強制到授權，又從授權到合作的層進過程。

新公共管理最主要的思想是將公共行政經濟化和市場化，包括管理主義、分權、決策的分層化、績效指標、產出指標、結果導向的管理等，然而對這種新范式還存在諸多的懷疑。②但不可否認，我們正在逐漸遠離傳統的公共行政模式，公共部門與私人部門的界限正在模糊。③新的觀點不斷出現，不同利益主體不斷形成，公民社會與私人部門的主張變得舉足輕重，與此相適應，公共管理出現了政策網絡、遠程治理、間接治理、協商自治。④盡管世界各個公共管理的改變程度各異，但都以不同的形式表現出來，從統治到治理，從官僚體制到自治、從注重集權到注重權力分散、從政府集中單獨決策到協商對話以及公眾參與決策、從政府包辦公共產品與服務到政府與社會甚至私人契約化合作等。“公共治理”表達這樣一種機理:它是在公民社會發展到一定程度后，各種利益相關者(政府、公共機構、私人機構等)利用網絡信息優勢共同參與管理的過程，其核心是平等的協商和對話，并達成“契約”，約束各方參與者的行為，從而實現各方利益最大化。從世界各國公共行政改革可以看出，改革的方式主要有私有化、分權、縮減機構、公共服務改革、財政和預算改革、解除管制、公共企業改革以及電子政府等。⑤中國正處于社會大轉型時期，各種利益主體不斷出現，政府在不斷探索政治體制改革的方式，所以清楚世界各國公共行政改革中尤其是公共治理中出現的問題和挑戰，趨利避害顯得意義重大。

二、公共治理的限度:理論與實踐的困境反思

公共治理不是萬能的，也會出現治理“失靈”。那么，在分權、私有化等改革中，政府是否有足夠的能力來應對這些新現象?政府能輕松應對各種各樣的挑戰么?公共行政改革的范圍到底有多大?公共治理有沒有限度?政府是否已有相應的行政工具、人力資源以及相關配套設施?隨著公共治理的深入，各種挑戰不斷出現，主要表現為如下幾個方面:

困境一:政府“空心化”，公共行政“能力赤字”。隨著歷史車輪的不斷向前，各種利益代表逐漸出現，遠程治理、間接治理、網絡治理等新觀點隨之產生。此時，中央政府的位置在哪?核心行政的位置在哪?在各種治理觀點中，中央政府的角色正在逐漸變化，從強制的命令和控制機制轉變為更多參與、合作的管理模式。與此同時，作為政府合作伙伴的組織、公民社會、公民個人的聲音就變得異常重要，而不同的利益主體都有不同的需求，并且越來越復雜。在這種情形下，對政府能力的要求不但沒有下降，反而前所未有地提高。然而，私有化、合同外包、解除管制、分權等正在被廣泛運用于各國公共部門改革中，這些無一例外都將導致一個結果，即中央政府在職能和權力上都逐漸被削弱。一些學者指出，新公共管理的結果，以及私人部門大量的服務外包和中央向地方政府大規模分權，導致了一個所謂的“空心化”政府的產生。⑥政府“空心化”主要表現為三個維度:向上的維度是超國家的組織，如EU、UN、OECD、WTO等;向外的維度是通過私有化或市場化實現;向下的維度是通過創造機構、半國家機構、分權與授權實現。正由于政府的“空心化”，公共部門的能力在改革中沒有得到增強，并且隨著政府角色定位的轉換，各種復雜的問題層出不窮，如資源缺乏、向心力減弱、超負荷工作等，公共部門應對改革的能力變得越來越弱。而與此相對應的是，基于改革的不斷深入，民眾對政府的期望值越來越大。這種“減”與“增”的差距，就產生了問題，即公共部門的“能力赤字”。目前世界管理改革程度與政府能力程度主要有四種類型:(1)低改革低能力;(2)低改革高能力;(3)高改革低能力;(3)高改革高能力。諸多國家處于第一種和第三種狀態，要么是沒有進行改革，政府能力低下，要么是進行了一系列改革，但政府能力隨著改革的深入日漸變弱。第一種改革程度低，政府能力也低，這樣的政府基本上處于封閉狀態，不利于公共利益和公民權利的保護。第二種類型低改革高能力，也不是理想的狀態，這樣的政府基本上處于專制狀態，中央政府具有極大的權力，而不啟動或啟動較少的管理改革。第四種類型下的政府是一種較為理想的狀態，隨著改革不斷深入，政府的核心能力也不斷加強。第三種狀態下的政府是目前很多發展中國家的典型，盲目借鑒發達國家的經驗，但最后導致政府能力越來越弱，政府“空心化”愈演愈烈。

困境二:問責過程的復雜化。在傳統的行政模式下，政府與公民之間提供服務的方式多是簡單的線性關系，政府是提供服務的主導機構。對于公民而言，政府的角色是易于辨認和可信任的。但在公共治理模式下，公民與政府之間不再是簡單和直接的關系，而是變得多元化和復雜化。也正由于政府承擔任務的復雜性和多樣性，政府在整個行政過程中的角色變得含混不清，使得公民對政府職能的了解越來越困難。也許在整個行政的過程中，政府變得越來越透明，但政府比以前任何時候都更復雜化了，責任鏈的復雜化使得一系列新問題產生。盡管目前大部分政府試圖建立有效的績效管理系統，擴張私營實體外包活動的范圍，與非營利性組織合作，但這種努力卻削弱了主人翁的意識、削弱了政府的政治控制力。一旦服務中出現問題，可能導致“無人負責”的局面。⑦因此，問責過程的復雜性不僅對公共行政的方式提出了挑戰，也對非政府組織提出了挑戰。目前，諸多非政府組織是由國家提供財政支持的，但這些組織績效指標缺失、管理不透明、問責制不明確。