本文作者：陳弦 單位：東北大學工商管理學院

2003年，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制的決定》中，第一次在黨的文件決議里提出“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費。”從此，房地產稅制重大改革開始啟動。我國房地產稅制改革的主要方向是對現行的房地產相關稅種進行改革，包括統一課稅對象、改革計稅依據、調整稅率、擴大征稅范圍等方面。隨著改革的逐步深入，明確房地產稅改革的目標成為各方關注的重大課題。目前，我國無論是理論界還是政策制定部門，都將目光聚集在該項改革可能帶來的經濟方面的影響，并提出了3種不同的目標:一是將房地產稅改革的目標放在房地產調控上，希冀通過這項改革，抑制飆升的房價;二是將房地產稅改革的目標放在調節收入分配上，認為該稅是一種財產稅，其功能主要在于縮小不斷擴大的貧富差距;三是認為房地產稅是一種地方稅，所以改革的目標應當放在緩解地方政府財政困難上。筆者認為，歐美等發達國家絕大多數都征收了房地產稅，但都未能真正避免房價的波動、貧富差距的擴大、地方政府債務困難等，寄希望通過房地產稅改革實現上述3種目標并不現實。房地產稅制改革的真正意義在于這個稅種能夠形成地方政府良好的公共治理。我國作為一個轉軌國家，將房地產稅改革的目標放在促進地方公共治理上更具有現實意義。

一、以促進地方公共治理為目標推進房地產稅改革

1．未來5～10年，我國以擴大消費為重點的經濟轉型處于關鍵的時期

2010年，我國GDP總量為397983億元，人均GDP按年終匯率估算超過4000美元，進入中上收入國家行列。未來10年左右，如果經濟轉型順利，GDP增長保持在8%左右，我國將有條件使人均GDP超過11900美元，邁向高收入國家行列。［1］但如果經濟轉型不順利，也有可能陷入“中等收入陷阱”。從經濟轉型的角度看，“中等收入陷阱”的風險主要體現在國內消費率過低上。當前，我國國內已出現嚴重的產能過剩，隨著歐美主權債務危機的加深，外部市場的萎縮也是中長期的，這意味著投資主導、出口導向的經濟增長方式已經難以為繼。未來5～10年，以擴大國內消費為重點的經濟轉型將處于十分關鍵的時期。如果無法形成消費主導的經濟結構，我國經濟可能陷入生產過剩的危機中不能自拔。

2．形成良好的地方公共治理是經濟轉型的關鍵

1994年的分稅制改革以來，地方政府形成典型的經濟建設型政府模式。主要通過擴大投資增大地方GDP，形成了GDP增長主義盛行的格局。地方政府把主要的注意力放在GDP上，忽視了教育、醫療、社會保障等公共服務，使廣大中低收入者對未來缺乏良好的預期，降低了消費預期。這是目前我國消費率遲遲難以提升的根本原因。這次國際金融危機以來，為保證經濟增長，地方政府仍采取擴大投資的辦法，進一步加大了投資消費失衡的基本格局。從國際經驗看，良好的地方公共治理是同地方政府良好的公共服務供給相聯系的。未來5～10年，中國地方政府只有實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型，才能形成良好的公共治理。如果這個轉型難以實現，經濟轉型的目標也很難實現。以“十二五”規劃為例，中央調低了經濟增長速度，5年年均增長預期目標定為7%，給經濟結構調整預留了很大的空間。但從地方政府的“十二五”規劃看，全國31個省區市GDP平均預期目標達到10.7%，高出全國預期目標的50%。我國經濟本身是投資消費失衡，地方政府如果仍作為經濟建設型政府大干快上地投資上項目，投資消費失衡的矛盾不僅不會解決，還將有所加劇。

3．將房地產稅制改革的目標定位在促進地方公共治理上具有現實意義

把房地產稅制改革的目標定位在改變地方公共治理上，與將其定位在包括調控房價、縮小貧富差距、解決地方政府的財政困難等目標相比，其意義更為現實、深刻、久遠，更有利于中國經濟轉型這個大局。調控房價、縮小貧富差距、解決地方政府的財政困難等目標都很重要，這些目標都是經濟轉型的重要內容，但相對而言，促進地方公共治理對中國經濟轉型，影響更為直接、更容易見實效。也就是說，促進地方公共治理是我國房地產稅改革更值得追求的目標。

二、房地產稅制改革可為我國地方公共治理發展開啟一個重要窗口

1．征收房地產稅有助于改變地方政府作為經濟建設型政府的現狀

地方良好的公共治理主要表現在政府適應居民公共需求，提供良好的公共服務。從國際慣例看，房地產稅是一個地方主體稅種，是地方政府財政的一個重要來源。西方發達國家的地方政府之所以是公共服務型政府，最重要的是這些國家的地方政府因為房地產稅的征收，有了自己穩定的財源。如果沒有房地產稅這個地方主體稅種，西方發達國家的地方財政將主要依賴于企業，很難想象地方政府會把主要的精力放在公共服務上。我國地方政府主要是經濟建設型政府，其根源在于地方政府缺乏自己穩定的財源。1994年，我國實行分稅制改革以來，收入向中央層層集中，地方政府缺乏穩定的財源。分稅制實行后，中央政府財政收入占財政總收入的比重一直穩定在50%左右，比分稅制實施前的1993年的22%增加了1倍以上。［2］2009年達到52.4%，比1993年提高30.4%。而地方本級收入占全國財政收入的比重為47.6%，比1993年下降30.4%。［3］財力層層集中，越到基層財力越薄弱。尤其是縣鄉兩級，只能分享到大稅種的較小部分。支出方面，地方政府相對支出責任重大。分稅制改革后，我國的公共支出中，大約有70%發生在地方政府(省、市、縣和鄉鎮)，其中又有55%以上發生在省級以下的基層政府。這種財政收入與財政支出的逆向變化導致基層地方政府負債累累。在我國現行的分稅制框架下，地方GDP規模越大，上的項目越多，地方財政收入就越多。這就必然激勵地方政府把主要的精力放在做大GDP上，形成了具有地方特色的經濟建設型政府模式，形成了地方政府的GDP增長主義。地方政府如果把主要注意力放在公共服務上，會加劇地方財政負擔，所以地方政府很難反映居民的需求，很難把自己的主要職能放在公共服務領域。如果地方政府把主要的注意力放在公共服務上，地方財政實際上是不可持續的。地方政府作為理性的選擇，必然會把經濟建設作為自己最重要的職能。也就是說，現行的中央與地方的財政關系框架下的地方籌資機制，對地方治理中的政府行為沒有形成正面激勵，反而加劇了地方治理的不可持續性。如果房地產稅制改革，把房地產稅作為我國地方政府的主要稅種征收，就會逐步改變地方政府作為經濟建設型政府的行為模式。