作者：李力 單位：吉林省財政學會

改革開放以來,吉林省的經濟社會得到了前所未有的發展,財政收入也不斷躍上新的臺階。但是,經濟改革和體制創新,不是一蹴而就、一朝一夕就能夠完成的,在改革逐步推進與體制漸進轉軌過程中,全省經濟發展呈現出不平衡性,突出地體現在縣域經濟發展滯后和縣級財政困難上。按照“木桶理論”,對于農業比重大、經濟欠發達的吉林省來說,縣域經濟就是實現全省經濟跨越式發展“最短的木板”。省委七屆二次全會提出了吉林省經濟發展實施“科教興省、開放帶動、縣域突破”三大戰略,把“縣域突破”作為戰略選擇之一,就是要從根本上解決縣域經濟落后和縣級財政困難問題,進而帶動全省財政經濟再上新臺階。本文試從改革開放以來,吉林省在財政和相關經濟政策以及資金投入等方面,對縣級財政發展的支持與促進過程和取得的成效作簡要回顧與分析,并對“十五”期間縣級財政發展目標及實現途徑進行初步的研究與探討。

一、支持縣級財政發展的過程與現狀

(一)從財源建設入手,解決經濟不發達縣(市)的財政困難問題。我國改革開放初始階段出臺的“減政放權、減稅讓利”等一系列政策措施,打破了長期計劃經濟體制下形成的高度集中統一的經濟管理模式和“統收統支”的財政管理體制,上個世紀80年代開始逐級實行的財政“分灶吃飯”管理體制,極大地調動了各級地方政府當家理財的積極性,也使財政補貼縣經濟發展落后的問題凸顯出來。為了掌握財政困難縣的經濟財源基本狀況,從1985年開始,省財政組織調查組赴通榆、長嶺、鎮賚、乾安、長白、靖宇、安圖、琿春等8個不發達縣(市),對其經濟基礎、財政實力、人民生活水平以及自然條件、經濟環境、資源狀況、科技力量等情況進行廣泛深入的調查研究,掌握了第一手資料,有針對性地提出了對策建議,形成專題調研報告上報省委、省政府,并組織兩次不發達縣(市)經濟發展討論會。在此基礎上,設立了“支持不發達縣(市)發展基金”,每年3000萬元,專項用于支持不發達縣(市)的經濟發展和財源建設,對不發達縣(市)還在稅收減免、財政補助等方面給予了一系列優惠政策,并在項目審批、平價物資供應等相關政策上給予傾斜,使支持不發達縣(市)經濟發展工作全面啟動起來。

(二)制定縣級財政發展規劃、落實責任、強化力度,支持不發達縣(市)經濟發展取得初步成效。1988年開始,財政支持不發達縣(市)的范圍擴展到28個縣(市),占全省縣(市)數量的68%,“支持不發達縣(市)發展基金”數額也由3000萬元增加到5000萬元,支持縣域經濟發展的力度不斷加大。這些不發達縣(市)基本分為三種情況:一是集中于中、西部地區的產糧農業大縣,農業投入多、效益低,工業基礎薄弱,財政收入規模小,即所謂“高產窮縣”;二是分散于西部邊遠地區的農業縣,自然環境、生產條件更為惡劣,周邊經濟發展及帶動能力較弱;三是分布于東部山區的一些偏遠縣份,交通不便,開發較晚,但資源豐富,發展潛力和后勁較足。其共同特點是經濟發展總體水平低,經濟總量小,財政困難,效益低下。圍繞這些不發達縣(市)的脫貧致富,省財政在各級財政部門大量調查研究的基礎上,制定了1988—1992年吉林省縣(市)財政收支發展規劃,簽訂了吉林省政府各廳局、大專院校、科研單位與縣(市)財政收入升級晉檔包保責任書,重點支持28個不發達縣(市)經濟發展和財源建設工作。通過一系列的政策、資金、科技投入,不發達縣(市)的經濟面貌有了明顯改善,財政實力顯著增強,到1993年,中部地區的榆樹、德惠、農安等產糧大縣(市)的財政收入已經接近億元縣的目標。

(三)適應分稅制改革的發展變化,調整省對市、縣的財政體制和分配格局,進一步支持縣域財源建設。1994年實行分稅制財政體制改革后,中央與地方的分配格局發生了很大變化,一方面,中央財政集中了新增財力的大部分,另一方面,中央在參與地方收入分成上,采取一刀切的做法,稅收增量返還的比例沒有地區差別,同時又受中央財力的制約,科學規范的轉移支付制度未能及時出臺,使中西部地區省份對分稅制財政體制適應能力弱,資金回旋余地小,調度異常緊張,財政困難特別是縣(市)財政困難突出地表現出來。吉林省對市、縣也相應實行了分稅制財政體制,為了緩解縣(市)財政困難,增強自求平衡的能力和發展后勁,從1996年起,對人均財力未達到省定標準的市、縣,將省共享收入全部下放,到1998年,下放省共享收入的縣(市)已達21個,占全省縣(市)數量的51•2%。同時,對仍有財力缺口的縣(市)給予適當財力補助,還幫助縣(市)消化部分財政赤字,并從2000年開始,改革與完善省、市、縣三級財政管理體制,將省對市、縣改為省對市、市對縣財政體制,進一步加大對縣(市)財政轉移支付的力度。幾年來,在財力十分緊張的情況下,省財政積極采取新的政策措施,支持和鼓勵縣域經濟發展,不斷提高縣域財源的質量和效益。在支持縣(市)因地制宜發展城鎮中小企業方面,一是對中小企業研制開發新產品,在享受現有稅收優惠政策的同時,對企業新產品開發項目給予一定的貸款貼息,重點支持開發科技含量和附加值高、市場競爭力強的新產品。二是積極支持縣域國有中小企業改革,幫助解決企業改革中遇到的財政財務問題。在支持鄉鎮企業發展方面,省財政通過設立專項貼息資金扶持鄉鎮企業的重點項目,如延吉蘋果梨加工、長白集成材、伊通水泥廠等項目,收到顯著效果。在促進提高農業綜合效益方面,通過科技興農、實施農業綜合開發項目推動農業產業化和農村工業化發展。在支持縣域非公有制經濟發展方面,無論是個體私營經濟還是外商獨資合資企業,無論是鄉鎮還是村辦企業,也無論是工業、農業還是第三產業,只要經濟效益好、創造利稅多,都實行一視同仁的財政政策和資金扶持。在改善縣域經濟發展環境方面,利用積極的財政政策,加強基礎設施建設,改善投資環境,為擴大招商引資、構筑縣域財源新體系,廣泛培育和挖掘收入增長點創造條件,有力地支持和促進了縣域經濟的發展。

二、縣級財政發展的成效及特點

(一)縣級財政整體實力有所增強,但發展還不夠平衡。1999年全省41個縣(市)全口徑財政收入51•4億元,比實施分稅制財政體制的1994年增長48•1%;地方級財政收入29•8億元,比1994年增長1•1倍。到1999年末,全口徑財政收入超億元的縣(市)已達22個,比1994年增加11個,占全省41個縣(市)的53•7%,地方級財政收入超億元縣(市)達到9個,占全省縣(市)數量的21•9%。9個超億元縣(市)財政收入總額達11•87億元,占全省41個縣(市)地方級財政收入的39•8%;地方級財政收入5000萬元以下的縣(市)還有17個,占全省縣(市)數量的41•5%。人均財力最低的縣為5000元,全省只有1個縣。1999年全省有14個縣(市)累計財政赤字1億元。