鄉村振興戰略背景下宅基地“三權分置”實現路徑研究

　　摘 要 宅基地“三權分置”是撬動鄉村要素資源、推進鄉村振興戰略實施的重要途徑和有力抓手。現行的宅基地制度影響了城鎮化進程，也在一定程度上限制了鄉村發展。鄉村振興紅利不夠、動力不足等問題表明宅基地“三權分置”改革已迫在眉睫。本文以國內宅基地“三權分置”試點區探索實際為基礎，總結了宅基地“三權分置”改革中可參考的實踐經驗，并指出當務之急需破解相關配套制度不完善、“一地三權”未明確界定、“三權分置”缺少頂層設計等問題，提出了多路徑落實宅基地所有權、切實保障宅基地農戶資格權、建立農宅市場交易體系，適度放活宅基地使用權、建立農村宅基地風險防范機制的宅基地“三權分置”實現路徑。

　　關鍵詞 宅基地;三權分置;鄉村振興;實現路徑

　　1 “鄉村振興戰略”與宅基地“三權分置”的提出背景

　　隨著我國經濟發展進入新常態，不斷涌現出的新產業、新業態、新模式成為推動我國經濟穩健增長、加快經濟結構轉型升級的中堅力量，傳統的農村農業業態無疑受到了強烈沖擊，由此產生的城鄉發展不平衡、不協調的矛盾日漸突出。在國家現代化快速發展的今天，如果缺失農業現代化，缺乏農村繁榮富強，缺少農民安居樂業，便是不完整、不牢靠的，我國實現可持續發展的目標也就無從談起。

　　為解決“三農”問題及凸顯農業、農村、農民這三者在國民經濟發展及社會建設中的重要地位，實施“鄉村振興戰略”在黨的十九大會議上首次被提及。2018年中共中央又發布了以“鄉村振興戰略”為主題的一號文件，至此鄉村振興戰略上升至國家發展戰略新高度，成為全面建設小康社會攻堅路上的必然選擇。

　　在鄉村振興戰略的實施過程中，應以土地為基礎，以農村土地制度改革為核心。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》文件中明確表示，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，要落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權[1]。宅基地“三權分置”改革成為自農村承包土地實施“三權分置”后，我國在農村土地制度上的又一次重大理論飛躍和實踐創新。如果該項改革力度足夠大、步子足夠穩、實施效果足夠好，將有效激活農村數百萬億的閑置土地資源，在推動農民獲得更多財產權利的同時，成為推動鄉村振興的重要推手。

　　2 農村宅基地“三權分置”的必要性及需破解問題分析

　　2.1 農村宅基地“三權分置”的必要性分析

　　(1)現行宅基地制度影響了城鎮化進程，也在一定程度上限制了鄉村發展

　　隨著我國城鎮化進程快速向前推進，農村“空心村”、“空心戶”現象日漸增多，宅基地閑置或低效使用現象屢見不鮮。由于2.8億農民進城變身為“半城鎮化”居民，另近年來約1億人成為城鎮居民，相關專業人士估算我國約三分之一的宅基地現處于閑置和低效率利用狀態，約為4000多萬畝，而閑置不用的宅基地超過2000多萬畝[1]。現行的只能在本村集體成員內部交易的宅基地制度，使得農民最重要的資產變成了“沉睡的資本”，嚴重影響了農民財產權的實現，因此即使大量農民進城，也因無法支付首付而難以在城市購房，也難以融入城市而變身為真正市民，極大影響著城鎮化質量。同時，農村人口大量流失、宅基地閑置導致鄉村喪失了主要勞動力和建設人才，出現了鄉村建設“空心化”、發展動力不足的問題，一定程度上閑置了農村發展步伐。

　　(2)“鄉村振興戰略”實施過程中紅利不夠、動力不足，需以宅基地改革為支點

　　內因是事物實現發展變化的根本原因，要實現鄉村振興、農村發展，其核心動力必須在鄉村內部尋找。雖然農村承包地已實行了“三權分置”，但要嚴守耕地紅線以保障糧食安全，故其給農民帶來的制度改革紅利也十分有限。要實現鄉村振興，獲取農村制度改革紅利，只有在農村集體建設用地和農村宅基地上做文章，因為只有它們可以超越農業生產而放活，且農村宅基地是農民十分珍貴的保障性財產和利益關注焦點[2]。因此，要引流城市資源配置鄉村發展，必須以宅基地改革為支點，以宅基地“三權分置”制度改革帶來的杠桿紅利拓寬農民收入渠道，為實現鄉村振興添薪加火。

　　(3)宅基地“三權分置”改革可增加農民福祉，惠及我國當前主要矛盾解決焦點群體

　　隨著我國特色社會主義步入新時代，當前主要的社會矛盾轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，而涉及這一矛盾的主要群體主要集中在農民身上。目前解決這一矛盾的主要方法就是從宅基地這一農民的核心財產入手，通過賦予農民財產增值權，增強農村交換資源、吸引資本、匯聚財富能力，并以獲得的資本發展農村市場新業態，增加農民福祉，提升農民收益，構建環境優美、生態宜居、生活富裕的新農村，緩解當前我國主要的社會矛盾。

　　2.2 實現農村宅基地“三權分置”需破解問題分析

　　結合我國實際情況，農村宅基地“三權分置”要順利實施，需要破解以下問題：

　　(1)相關配套制度不完善，改革存在風險

　　目前我國實行的《農村宅基地管理辦法》，一方面允許農村宅基地使用權轉讓，而另一方面又提出了不許向集體組織成員以外的人轉讓的限制條件。這些規定和限制條件阻礙了農村宅基地“三權分置”改革的前進步伐。另外，傳統制度下的宅基地資格權是農民作為村集體成員的一項重要權利。如果完全放開宅基地的交易權，將存在流轉過程違約、宅基地再流轉過程用途轉換、農民失宅等風險，增加社會的不穩定因素。

　　(2)“三權分置”改革缺乏頂層設計，“一地三權”未明確界定

　　由于農村宅基地“三權分置”屬新生事物，是從新的思路探索符合我國農村發展實際的宅基地制度，因該項改革適逢國家機構改革時期，故對此項工作的主導部門、銜接部門尚不確定，職責分工、實施機制從國家層面來講也未明確規定，改革實施過程中缺乏頂層設計。另宅基地與地面附著物的不可分割性決定了宅基地與承包地有所不同，其流轉使用應具有長期性。對同一塊宅基地，如何清晰界定所有權、資格權、使用權這三權的權能邊界，如何明確三個主體的權利范圍尚需考量[3]。

　　(3)地方實踐仍在探索，尚未形成成熟經驗

　　目前宅基地“三權分置”改革已在多個城市試點，實踐形式雖飽含地方特色，亮點紛呈，但尚未形成系統、成熟、可推廣復制的實踐經驗，仍處于摸著石頭過河的時期。如紹興市聚焦于放活宅基地使用權，義烏市關注于如何取得、確認宅基地資格權，象山縣則將重心放于探索宅基地資格權登記，但是仍存在權屬不清、超占、使用不規范，缺少規范有序的流轉平臺等問題[3]。

　　3 宅基地“三權分置”探索實踐分析

　　農村宅基地“三權分置”改革則是平衡城鄉資源，促進鄉村發展，實現鄉村振興的破題之舉。部分地區結合區域實際，圍繞宅基地“三權分置”開展了形式多樣的探索實踐，并取得了初步成效，從制度層面和實踐操作層面為其他地區提供了重要參考。

　　(1)瑞安市：閑置宅基地使用權實行流轉登記

　　瑞安市是農村宅基地“三權分置”改革主要試點之一，其以“適度放活宅基地使用權”為中心，建立了“多部門參與、全流程銜接”的閑宅基地使用權流轉制度[4]。這標志著瑞安市宅基地改革工作破冰起航，改革政策全面落地。另瑞安市又開發了配合政策及時落地的閑置農房(宅基地)網上交易平臺，成立了農村產權服務中心，至此農村宅基地使用權流轉在瑞安市進入了“合規合法新時代”[4]。此外，為健全農村金融惠農、益農體系，瑞安市又積極推出農房財產權和農房使用權抵押貸款等金融產品，為鄉村振興提供資金支持和核心動力。

　　(2)重慶、成都等地：放活使用權，引導農戶自愿退出宅基地

　　中央一號文件指出，宅基地“三權分置”探索過程中應適度放活使用權。各試點地區在充分尊重農民意愿的前提下，權衡、保護并合理分配各利益主體方合法權益，鼓勵農戶在有可居之處情況下騰退自家閑置宅基地，不僅為鄉村振興提供了資金支持，而且一定程度上益于省內建設用地指標吃緊困境緩解[5]。如成都市、重慶市、湖南瀏陽、安徽金寨等地探索出 “地券”制度、多種補償政策疊加、建設用地指標流轉收益分配等方式，其中具體實施措施。

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