中國(guó)城市行政管理體制改革的方向與路徑探討

　　基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《戶籍制度改革與中國(guó)城市規(guī)模體系優(yōu)化研究》(17CJL023)階段性研究成果。

　　[摘要]行政層級(jí)過(guò)多不僅會(huì)對(duì)城市的管理效率產(chǎn)生影響，也不利于經(jīng)濟(jì)要素在各等級(jí)城市之間的有效配置，由此導(dǎo)致城市規(guī)模體系不合理、“中心-外圍”結(jié)構(gòu)固化、城市間財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配等問(wèn)題。文章綜合考慮新中國(guó)成立以來(lái)各類發(fā)展實(shí)踐帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，尤其是改革開放時(shí)期的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為賦予各類城市平等發(fā)展權(quán)、構(gòu)建公平合理的城市發(fā)展格局是破解當(dāng)前中小城市發(fā)展困局的關(guān)鍵。城市行政管理體制改革應(yīng)以兼顧公平與效率、實(shí)施漸進(jìn)式改革、堅(jiān)持差異化分類為基本原則，以建立扁平化城市行政管理體制、平衡政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系、走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化道路為主要路徑。

　　[關(guān)鍵詞]行政等級(jí);城市管理;體制改革

　　一、中國(guó)城市管理體制行政等級(jí)化產(chǎn)生的主要問(wèn)題

　　在中國(guó)，一個(gè)城市的規(guī)模大小和增長(zhǎng)速度都與其所在城市行政等級(jí)體系中的位置高低有關(guān)[1-2]。行政等級(jí)越高，城市規(guī)模越大、增長(zhǎng)越快。高行政等級(jí)城市過(guò)度膨脹，國(guó)家控制高行政等級(jí)大城市人口規(guī)模的政策基本失靈[3]。政府為維持大城市居民的福利水平、減少擁擠，通常采用提高落戶門檻、減少或不提供對(duì)外來(lái)人口的教育等基本公共服務(wù)方式來(lái)限制外來(lái)人口進(jìn)入，以此降低本地城市居民的生活成本和提高就業(yè)機(jī)會(huì)[4]。這也在一定程度上解釋了小城鎮(zhèn)最先放開戶籍限制，中小城市逐步放開戶籍限制，省會(huì)城市戶籍改革力度最小的原因[5]，北京、上海等超大城市戶籍至今也未能松動(dòng)。此外，中國(guó)這種等級(jí)分明的城市行政管理體系，在一定程度上阻礙了要素的自由流動(dòng)，導(dǎo)致市場(chǎng)存在顯著的行政分割現(xiàn)象，不僅難以形成全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，各級(jí)城市之間也難以形成合理的分工與合作體系[6-7]。

　　綜合現(xiàn)有學(xué)者的研究，行政等級(jí)化的城市管理體制造成3個(gè)方面的主要影響，即城市規(guī)模體系分布不合理、“核心-邊緣”的城市空間結(jié)構(gòu)固化、各層級(jí)城市財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配現(xiàn)象突出。

　　(一)城市規(guī)模體系分布不合理

　　城市規(guī)模體系分布是指一個(gè)國(guó)家或區(qū)域內(nèi)不同規(guī)模城市的分布情況，也稱城市規(guī)模分布體系。許多學(xué)者都證實(shí)了城市規(guī)模分布不同會(huì)對(duì)該國(guó)家或地區(qū)的資源配置、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及居民收入等產(chǎn)生不同的影響[8-10]。因此，構(gòu)建一個(gè)合理的城市規(guī)模體系就成為政府制定城市政策的一個(gè)主要目標(biāo)。

　　盡管目前學(xué)術(shù)界采用ZIPF、GIBRAT等定律來(lái)判斷城市規(guī)模體系是否合理[11]，但由于其背后缺乏有效的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論闡釋，適用性始終受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的懷疑。例如，ZIPF定律并不適用全樣本分析，在全球范圍中并未得到普遍證實(shí)且各個(gè)國(guó)家之間存在顯著差異[12-15]。除此之外，一些學(xué)者從中國(guó)實(shí)際情況出發(fā)認(rèn)為，城市化進(jìn)程還未結(jié)束、城市發(fā)展模式不同以及行政區(qū)劃調(diào)整頻繁、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等原因都造成了難以估計(jì)中國(guó)城市規(guī)模體系的合理性[16-17]。總體來(lái)看，行政等級(jí)化對(duì)中國(guó)城市規(guī)模體系分布造成的影響主要體現(xiàn)在以下兩大方面。

　　1. 大城市太大

　　在中國(guó)，城市規(guī)模往往與其政治地位、行政等級(jí)高度相關(guān)。一個(gè)城市的行政等級(jí)越高，其所獲得中央財(cái)政支持等政治資源也越多[2]。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，由于規(guī)模效應(yīng)的存在，人口、資本等要素進(jìn)一步向高行政等級(jí)城市聚集，由此產(chǎn)生以下兩大現(xiàn)象。

　　第一，人往“高”處走。“高”即高行政等級(jí)城市。從微觀個(gè)體角度來(lái)看，一個(gè)城市行政等級(jí)越高，其所配置的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)資源越優(yōu)越，就業(yè)及創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)也往往越多，對(duì)勞動(dòng)者的吸引力自然也就越大。已有研究表明，中國(guó)的直轄市、計(jì)劃單列市以及各省省會(huì)等高行政等級(jí)城市吸引了全國(guó)近54.1%的流動(dòng)人口，而依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年的抽樣調(diào)查，流入地級(jí)及以上城市的農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的比例達(dá)66.3%[18]。

　　第二，大城市過(guò)度擁擠。大城市由于集聚了大量的優(yōu)勢(shì)資源，吸引了大量的外來(lái)人口，必然會(huì)造成擁擠。中國(guó)大城市的擁擠一般涵蓋兩個(gè)層面：一方面，由于歷史原因，中國(guó)城市對(duì)居民教育等公共服務(wù)資源的配置，往往以戶籍人口規(guī)模進(jìn)行確定，并且由于大城市獲得戶籍的門檻比較高，導(dǎo)致教育等基本公共服務(wù)的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人口需求;另一方面，大城市外來(lái)人口涌入的速度過(guò)快、數(shù)量過(guò)多，往往超過(guò)本地在住房、交通等方面建設(shè)的速度，造成交通基礎(chǔ)設(shè)施承載過(guò)量、住房供給不足，從而造成擁擠現(xiàn)象。

　　2. 中小城市規(guī)模不足

　　促進(jìn)“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”是中國(guó)政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)之一，并在“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模”的基礎(chǔ)上，合理發(fā)展中等城市和小城市。20世紀(jì)八九十年代，為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，增強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用，中國(guó)實(shí)施了以“撤縣設(shè)市”為主要手段的小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，但效果并未達(dá)到預(yù)期[19]。隨后政府開始鼓勵(lì)發(fā)展以地級(jí)市為主的中等城市，這些城市往往通過(guò)“撤縣并區(qū)”的方式來(lái)擴(kuò)大城市規(guī)模，但由于這些中等城市對(duì)人口的吸引力遠(yuǎn)不如大城市，結(jié)果造成“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”[20]，導(dǎo)致大量城市“新區(qū)”變“鬼城”。

　　為進(jìn)一步發(fā)展中小城市，中國(guó)政府在2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬(wàn)—100萬(wàn)的城市落戶限制”，希望通過(guò)戶籍制度改革來(lái)引導(dǎo)人口向中小城市聚集。盡管城區(qū)常住人口在100萬(wàn)人以下的中小城市及小城鎮(zhèn)的落戶限制已經(jīng)陸續(xù)取消，但從實(shí)際效果來(lái)看，中等規(guī)模依然不足、大城市依然較大、小城市依然較小。總體來(lái)看，中小城市規(guī)模不足主要存在以下兩大方面的原因。

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