陜西新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)實(shí)踐中的治理困境與路徑選擇

　　摘 要：近年來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度持續(xù)加快，城市治理工作跟進(jìn)不到位的問(wèn)題日益凸顯。該文通過(guò)對(duì)陜西省內(nèi)綜合試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研，分析了新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中制約其發(fā)展的治理困境;以新時(shí)代以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)化、智慧化等理念為統(tǒng)領(lǐng)，結(jié)合實(shí)際探索解決陜西新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐中具體問(wèn)題的治理路徑，以切實(shí)提升城市社會(huì)治理成效。

　　關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;試點(diǎn)實(shí)踐;城市治理;困境;路徑

　　1 陜西新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式及運(yùn)行狀態(tài)

　　陜西新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)在發(fā)展進(jìn)程中依托于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，采用靈活的城鎮(zhèn)化政策，克服自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素等方面的限制，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行因地制宜、突出特色，逐步探索出中心城市帶動(dòng)型、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)帶動(dòng)型、特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型等推進(jìn)模式，走出了一條多樣化的新型城鎮(zhèn)化道路[1]。

　　1.1 中心城市帶動(dòng)型 作為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)地區(qū)的西咸新區(qū)和高陵區(qū)處于西安都市圈的核心圈層，以中心城市西安為核心，吸引并輻射周邊城市和區(qū)域，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)有效發(fā)展。西咸新區(qū)自2017年2月由西安市正式代管以來(lái)，積極致力于打造“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新范例”。目前，新區(qū)、新城、街鎮(zhèn)3級(jí)組織架構(gòu)基本形成，60.5萬(wàn)原咸陽(yáng)居民戶籍、社保、醫(yī)保、工傷、生育、失業(yè)等民生事項(xiàng)全面享受西安政策，市政道路、軌道交通、信息網(wǎng)絡(luò)、電力設(shè)施與西安、咸陽(yáng)兩市實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，產(chǎn)城融合的城市形象展露雛形[2]。2020年西咸新區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)穩(wěn)定恢復(fù)，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作成效顯著。與西安各開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)據(jù)對(duì)比，西咸新區(qū)人均GDP為5.90萬(wàn)元，位居全市第十;其經(jīng)濟(jì)體量排在高新、經(jīng)開(kāi)之后，位列第三，而在19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中經(jīng)濟(jì)體量排名則較為靠后。過(guò)去幾年西咸新區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快，但總量依然較小，還需繼續(xù)努力。

　　高陵區(qū)隸屬西安市，有關(guān)中“白菜心”之稱。“十三五”期間，高陵區(qū)以民生為根本，全方位、深層次、多角度開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境整治，基本實(shí)現(xiàn)了全區(qū)城鄉(xiāng)道路的無(wú)縫隙監(jiān)管，并著力改善城鄉(xiāng)容貌，全力保障住房安全，推進(jìn)城市更新和城市精細(xì)化管理，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)逐步呈現(xiàn)出一體化發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，城市生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境大為改觀。目前，全區(qū)實(shí)現(xiàn)91.2%事項(xiàng)網(wǎng)上可辦，街道、社區(qū)70%的居民辦事不出“15min政務(wù)服務(wù)圈”[3]。大力開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治，通過(guò)全面實(shí)施農(nóng)村生活污水治理PPP項(xiàng)目徹底解決農(nóng)村生活污水治理難題，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)有效治理率65%，有效管控率35%[3]。

　　1.2 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)帶動(dòng)型 陜北地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的能源資源，形成了一批以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為重要特征的城鎮(zhèn)，有力推動(dòng)了陜西城鎮(zhèn)化及工業(yè)化進(jìn)程，榆林和延安是陜西省諸多資源型城市的典型代表。榆林號(hào)稱中國(guó)“科威特”，是我國(guó)能源的重要接續(xù)地。“十三五”期間，榆林市能化產(chǎn)業(yè)加速向高端化、終端化邁進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整全面提速，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)26%，增速居全省第二。2020年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別增長(zhǎng)5.2%和8.3%，新增城鎮(zhèn)就業(yè)3.26萬(wàn)人[4]，城鎮(zhèn)化率提高到59.5%。榆林深入踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，林木覆蓋率提高到36%，成功創(chuàng)建國(guó)家森林城市，人均公園綠地面積全省第一。2020年榆林城區(qū)全年優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)到85.2%，市城區(qū)集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%[5]。

　　延安礦產(chǎn)資源豐富，發(fā)展能源化工業(yè)具備堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和巨大潛力。“十三五”期間，3次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為11.9∶55.3∶32.8，引進(jìn)新經(jīng)濟(jì)企業(yè)1076家，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式成為新的增長(zhǎng)引擎。2020年，延安城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為36577元和12845元，分別增長(zhǎng)4.8%和8.2%[6]，城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.5%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1.79萬(wàn)人。生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，累計(jì)造林26.03萬(wàn)hm2，三北防護(hù)林工程成為全國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范樣板;森林覆蓋率提高到53.07%，植被覆蓋度提高到81.3%，治理水土流失3716km2[6]。2020年延安城區(qū)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率達(dá)92.6%，大氣質(zhì)量改善率位居全省第一。

　　1.3 特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型 蔡家坡鎮(zhèn)地處西安和寶雞之間，是寶雞中心城區(qū)之外建成區(qū)面積最大、人口最多、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，區(qū)位地形是其發(fā)展基石。作為陜西省一座大型城鎮(zhèn)，2019年蔡家坡鎮(zhèn)位列全國(guó)綜合實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)第129位，位居陜西第一，在《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告2019》中榮登2019年西部百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)第21名。一、二、三產(chǎn)業(yè)分別占比6.1%，66.9%、27%，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)于陜西第一鎮(zhèn)的重要程度不言而喻，其中份量最重的當(dāng)屬汽車產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)今，蔡家坡以汽車及零部件生產(chǎn)加工為主的機(jī)械制造業(yè)作為主導(dǎo)和支柱產(chǎn)業(yè)，是西北地區(qū)最重要的汽車零部件生產(chǎn)基地、最大的專用車生產(chǎn)基地和唯一的微型車生產(chǎn)基地。尤其是陜汽和法士特，是蔡家坡的中堅(jiān)力量。陜汽、法士特岐山部分全年共完成工業(yè)總產(chǎn)值127.3億元，2家企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值占比整個(gè)園區(qū)近乎過(guò)半。目前，全鎮(zhèn)形成了以汽車及零部件制造、機(jī)械制造、建筑建材為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集群。

　　1.4 旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型 近年來(lái)，商洛市以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，采用“城鎮(zhèn)景區(qū)化、產(chǎn)業(yè)綠色化、田園景觀化”的發(fā)展模式，把發(fā)展特色全域旅游產(chǎn)業(yè)作為重要推動(dòng)力，有效破解“八山一水一分田”空間資源瓶頸。2021年商洛市政府工作報(bào)告中提到，漫川關(guān)鎮(zhèn)、法官鎮(zhèn)被省政府授予小城鎮(zhèn)建設(shè)先進(jìn)鎮(zhèn)。山陽(yáng)縣按照“精品景區(qū)+秦嶺特色小鎮(zhèn)+美麗鄉(xiāng)村”發(fā)展模式，全面提檔升級(jí)漫川古鎮(zhèn)景區(qū)，使漫川古鎮(zhèn)體量得到大幅拓展，歷史文化內(nèi)涵得到全面挖掘，央視《記住鄉(xiāng)愁》《舌尖上的中國(guó)》等欄目三進(jìn)古鎮(zhèn)進(jìn)行專題拍攝，漫川古鎮(zhèn)知名度和影響力大幅提升，目前正著力推進(jìn)“天竺山·漫川古鎮(zhèn)”5A景區(qū)建設(shè)。法官?gòu)R村在打造美麗宜居村莊的過(guò)程中，充分立足于該村落的原生態(tài)資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，整合旅游、交通、農(nóng)業(yè)、水利等項(xiàng)目，重點(diǎn)實(shí)施了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園、環(huán)村道路改造、生態(tài)環(huán)境整治等工程，致力打造城鎮(zhèn)化新樣板。

　　2 陜西新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)實(shí)踐中的治理困境

　　通過(guò)梳理試點(diǎn)地區(qū)近幾年的城鎮(zhèn)化動(dòng)態(tài)進(jìn)程，一些綜合試點(diǎn)地區(qū)累積的矛盾和問(wèn)題也日益凸顯。只有找準(zhǔn)陜西城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)并審視自身發(fā)展短板，密切關(guān)注、有效破解新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)深入發(fā)展面臨的困境，才能進(jìn)一步推動(dòng)陜西省城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升。

　　2.1 以政府主導(dǎo)型治理模式為主，持續(xù)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足 從陜西省當(dāng)前的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式上看，以上所述幾種類型均屬自上而下的政府主導(dǎo)型推進(jìn)方式，能夠在資源、人力和市場(chǎng)這些基本的生產(chǎn)要素之外，通過(guò)政府的政策規(guī)定獲得巨大發(fā)展機(jī)遇。這種強(qiáng)有力的政策資源充分彰顯出政府主導(dǎo)模式強(qiáng)大的管理資源優(yōu)勢(shì)以及政府制度靈活性的特征。盡管以政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式，在市場(chǎng)發(fā)展不充分的情況下能夠集中調(diào)動(dòng)大量的資本、人力和物力等多方資源，政策、制度的靈活性能夠賦予更多地區(qū)發(fā)展機(jī)遇，從而促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的擴(kuò)展[7]，但其本質(zhì)上是一種權(quán)力驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)化，著眼于通過(guò)城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺少來(lái)自市場(chǎng)和社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力，忽視了市場(chǎng)的主體性和對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)[7]，城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力不足等問(wèn)題逐漸凸顯。

　　2.2 中心城市輻射作用有限，地區(qū)間城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡 相比于全國(guó)其他中心城市而言，西安整體實(shí)力較弱，中心城市產(chǎn)業(yè)外溢效應(yīng)不明顯，對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)勁。西安的發(fā)展短板主要表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)發(fā)展相對(duì)比較滯后，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)有待提升。整體來(lái)看，陜西各地區(qū)間城鎮(zhèn)化率差別較大，分布呈現(xiàn)出兩極化態(tài)勢(shì)。截至2020年11月，西安市城鎮(zhèn)化率達(dá)79.2%，榆林市、延安市城鎮(zhèn)化率分別為61.6%、61.4%，而商洛市、安康市、漢中市城鎮(zhèn)化率分別為48%、49.9%、51%，陜南地區(qū)與關(guān)中地區(qū)、陜北地區(qū)相比城鎮(zhèn)化率較低。究其原因，一方面是由于長(zhǎng)期以來(lái)三大區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡所導(dǎo)致，另一方面與各區(qū)域所處的地理位置、產(chǎn)業(yè)布局等也密切相關(guān)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)活力不足導(dǎo)致對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展支撐不夠，需要在區(qū)域治理方面進(jìn)一步創(chuàng)新。

　　2.3 產(chǎn)城融合發(fā)展不緊密，未能形成良性互動(dòng) 近年來(lái)，陜西城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)度不斷加快，但相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)配套跟進(jìn)不及時(shí)，導(dǎo)致城市人口吸附能力整體上滯后于建成區(qū)的擴(kuò)張速度，“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的問(wèn)題不同程度存在[8]。部分試點(diǎn)地區(qū)不能滿足現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、保障性住房等方面的基本公共服務(wù)需求，“產(chǎn)”“城”融合不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚未能同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化[8]。不少新城新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和政策配套不完善，影響了城鎮(zhèn)人口的持續(xù)集聚和生活質(zhì)量[8]。如榆林主城區(qū)規(guī)模、主城區(qū)人口、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)等綜合方面全面落后于寶雞、咸陽(yáng)等地。只有解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化、公共服務(wù)水平低及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問(wèn)題，同時(shí)避免產(chǎn)業(yè)單一而導(dǎo)致發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕膯?wèn)題，才能呈現(xiàn)出良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。部分城市的管理服務(wù)能力滯后于開(kāi)發(fā)建設(shè)速度，公共服務(wù)供給能力不足，基層社會(huì)治理較為薄弱，對(duì)完善城市治理體系和提升治理能力提出了迫切要求。

　　2.4 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境矛盾交織，城鎮(zhèn)環(huán)境治理能力不足 在陜西城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，關(guān)中、陜南和陜北各自的區(qū)域環(huán)境制約依然較為突出。關(guān)中地區(qū)空氣環(huán)境質(zhì)量整體排名較為靠后，咸陽(yáng)、渭南、西安3市在2021年中國(guó)城市空氣質(zhì)量排行榜中處于倒數(shù)后10名中，嚴(yán)重影響居民的生活幸福感。陜北地區(qū)位于黃土高原，本就水資源匱乏，屬于嚴(yán)重貧水地區(qū)，高耗水的能源化工產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，加劇了水資源的過(guò)度利用，同時(shí)當(dāng)?shù)厮廴疽草^為嚴(yán)重，截至目前，陜北的水資源承載力已快接近極限。陜南地區(qū)是“南水北調(diào)”中線工程水源地和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，但同時(shí)也是秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)，在傾力保證大局前提下，陜南生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾依然突出。同時(shí)，不少試點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)中問(wèn)題突出，城鎮(zhèn)環(huán)境治理能力不足，如對(duì)歷史建筑及特色文化保護(hù)不夠，導(dǎo)致一些歷史城鎮(zhèn)、街區(qū)和建筑遭到破壞，造成老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、歷史文化遺產(chǎn)損毀、未能保留傳統(tǒng)的歷史風(fēng)貌等問(wèn)題。

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