行政訴訟中濫用職權(quán)裁判標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)證研究

　　摘 要：濫用職權(quán)是行政法學(xué)研究中的一個(gè)重要內(nèi)容，其審查標(biāo)準(zhǔn)也一直是學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題。但立法的模糊、學(xué)說的多元以及濫用職權(quán)本身語義上的不明晰共同導(dǎo)致了實(shí)踐中界定濫用職權(quán)審判標(biāo)準(zhǔn)的困境。在現(xiàn)有學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)最高院的審判案例進(jìn)行整理分析，得出“主觀目的不正當(dāng)”這一審查標(biāo)準(zhǔn)。并結(jié)合全國(guó)高院的實(shí)踐判決，針對(duì)審判過程中出現(xiàn)的并用、該用不用以及擴(kuò)大適用等問題，提出依靠原則性審查技術(shù)的適用鼓勵(lì)法官大膽進(jìn)行說理，及時(shí)規(guī)范指導(dǎo)案例以防止司法審查恣意。

　　于中慧， 肇慶學(xué)院學(xué)報(bào) 發(fā)表時(shí)間：2021-07-19

　　關(guān)鍵詞：濫用職權(quán);主觀目的;原則性審查

　　為監(jiān)督經(jīng)濟(jì)生活中行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的違法行為，向被侵犯合法權(quán)益的公民提供救濟(jì)手段，“濫用職權(quán)”這一條款寫入了1989 年制定的《行政訴訟法》中[1] 。人民法院可以通過這一條款審查行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，通過撤銷的方式對(duì)其作出一定限制，以保護(hù)公民的權(quán)利。2014年行政訴訟法修改時(shí)增加“明顯不當(dāng)”這一條款，使其與 “濫用職權(quán)”并列，作為人民法院判決撤銷具體行政行為的一種情形。不過，我國(guó)行政訴訟法僅是粗略地規(guī)定了這兩個(gè)條款，將其與“主要證據(jù)不足、超越職權(quán)”等四種情形并列，并未進(jìn)一步明確二者所對(duì)應(yīng)的行政裁量之司法審查標(biāo)準(zhǔn)，這便構(gòu)成了我國(guó) “濫用職權(quán)”審查的模糊性立法。同時(shí)，學(xué)界針對(duì) “濫用職權(quán)”的說法多元化，并未形成一個(gè)較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。2014年《行政訴訟法》修改后，厘清濫用職權(quán)的內(nèi)涵與外延，規(guī)范司法實(shí)踐中的審判標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為重要。因此，本文以最高人民法院的裁判文書為研究對(duì)象，結(jié)合相關(guān)學(xué)術(shù)理論對(duì)其進(jìn)行評(píng)析，探索司法審查中行政訴訟濫用職權(quán)的裁判標(biāo)準(zhǔn)。

　　一、最高院案例選取與分析

　　最高人民法院的裁判文書是本文所選取的研究對(duì)象，為了盡可能全面完善地搜集整理研究樣本，筆者在北大法寶上以“濫用職權(quán)”為關(guān)鍵詞，搜索最高人民法院所做的相關(guān)行政判決書，至2020年底，共檢索到44篇。筆者認(rèn)為最高人民法院發(fā)布的公報(bào)案例以及最高院行政庭整理編纂的中國(guó)行政審判案例在一定程度上也代表了最高法院在“濫用職權(quán)”案件中的態(tài)度，在實(shí)踐中具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性、代表性[2] 。因此筆者也將其納入研究范圍，經(jīng)過逐一研讀，剔除掉其中僅在訴訟請(qǐng)求中提到濫用職權(quán)以及未對(duì)“濫用職權(quán)”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性說理的案件，整理后共剩下12篇典型案例。將其按照時(shí)間順序進(jìn)行排列，具體見表1。

　　(一)違背法律授權(quán)目的，具有非法意圖

　　案例一中，原告謝培新主張被告永和鄉(xiāng)人民政府違反法律及地方性法規(guī)的規(guī)定，超出國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)行性向農(nóng)民征收社會(huì)以及生產(chǎn)性的服務(wù)費(fèi)用，故而向法院請(qǐng)求撤銷被告發(fā)出的不合理的負(fù)擔(dān)通知。樂至縣人民法院審查后認(rèn)為：根據(jù)《國(guó)務(wù)院條例》以及《四川省條例》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民每年度向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織上交的集體提留以及相關(guān)費(fèi)用的總額，不得高于上一年農(nóng)民人均凈收入的5%。依此標(biāo)準(zhǔn)，原告 1992 年人均應(yīng)負(fù)擔(dān) 18.90 元。而根據(jù)實(shí)際中原告所收到的負(fù)擔(dān)通知單所列費(fèi)用，人均負(fù)擔(dān)費(fèi)用達(dá)到38.41元，占上一年人均純收入的 10%，遠(yuǎn)高于國(guó)家所規(guī)定負(fù)擔(dān)的一倍。由此，法院認(rèn)為被告永和鄉(xiāng)人民政府向原告謝培新收取的相關(guān)費(fèi)用，違反了法律及地方性法規(guī)規(guī)定的取之有度、總額控制、定項(xiàng)限額的原則，具有任意性和隨意性。其行為符合我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)第2、4、5目所規(guī)定的適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，超越職權(quán)和濫用職權(quán)，依法應(yīng)予以撤銷。

　　在案例七中，1997 年 8 月 26 日，上訴人潘龍泉等人因聚眾打麻將等涉嫌賭博行為被新沂市公安局發(fā)現(xiàn)，因潘龍泉屬新沂市公安局民警，執(zhí)法人員于當(dāng)日僅對(duì)其他兩名參加打麻將人員作出了治安處罰。之后，被上訴人新沂市公安局于2007年1月 31日對(duì)上訴人潘龍泉再次作出被訴的治安處罰決定。徐州市中院審理后認(rèn)為，被訴的治安處罰行為既不符合我國(guó)《治安管理處罰法》中所規(guī)定的公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限要求，也違背了我國(guó)《行政處罰法》的立法精神。被上訴人對(duì)上訴人作出的公安行政處罰決定不僅違反了法定程序，也屬于濫用職權(quán)，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第3目、第5目之規(guī)定，應(yīng)予撤銷。

　　在上述兩個(gè)案件中，法院在論證行政機(jī)關(guān)“濫用職權(quán)”時(shí)，均將違背法律授權(quán)目的作為審查裁判的基礎(chǔ)。在案例一中，法律法規(guī)明確規(guī)定了取之有度的原則。在案例七中，法律法規(guī)缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)作出處罰法律后果的規(guī)定。但行政機(jī)關(guān)在無正當(dāng)理由的情況下，超過法定追究時(shí)限進(jìn)行處罰，損害了時(shí)效制度所維護(hù)的社會(huì)安定性，同樣也被法院判定屬于濫用職權(quán)的情形。

　　案例一與案例七中所體現(xiàn)的法院說理邏輯與 “違反授權(quán)目的說”相似。該說提出于1989年我國(guó)《行政訴訟法》頒行不久之時(shí)，認(rèn)為濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的具體行政行為雖在權(quán)限范圍內(nèi)，但卻違背法律法規(guī)所設(shè)定的目的與精神[3] 。此種定義的提出與當(dāng)時(shí)學(xué)界流行的行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，即行政訴訟包含兩種審查標(biāo)準(zhǔn)：合法性審查與合理性審查。該說認(rèn)為1989年我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條第二款中，前四項(xiàng)屬于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，而濫用職權(quán)適用于合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。這一說法的提出雖具有一定的開創(chuàng)性意義，但卻難于邏輯上的自洽，即同一條款下的五項(xiàng)要求竟不屬于同一審查標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)與該法第五條所規(guī)定的“合法性審查”相矛盾。

　　(二)以合法形式實(shí)現(xiàn)非法意圖

　　在案例二中，一審法院經(jīng)審理查明后認(rèn)為，黃石市公安局以刑事偵查為名，對(duì)與案件無關(guān)且明知是相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)予以扣押，其行為違反我國(guó)刑事訴訟法。同時(shí)，湖北省黃石市公安局在扣押鋼材期間，向黃梅縣振華建材物資總公司施加壓力，并在其辦公地點(diǎn)主持振華建材物資總公司與并無經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系的浙江瑞安生產(chǎn)資料服務(wù)公司簽訂違背真實(shí)意愿的合同，強(qiáng)迫振華建材物資總公司用其合法財(cái)產(chǎn)償還他人所欠的債務(wù)。該行為明顯具有非法干預(yù)民事主體間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的意圖。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條，撤銷被告市公安局扣押原告振華公司鋼材的行為。最高人民法院維持原判。在案例三中，原審法院審查后認(rèn)為平度市公安局扣押日照金融市場(chǎng)銀行承兌匯票解訖通知原件的行為是可訴的具體行政行為，而非刑事審查中的調(diào)取證據(jù)行為，平度市公安局以刑事偵查為名，扣押日照金融市場(chǎng)的合法財(cái)產(chǎn)，屬濫用職權(quán)，該種具體行政行為應(yīng)當(dāng)予以撤銷。最高人民法院維持該項(xiàng)判決。

　　案例二中，法院判定行政機(jī)關(guān)“濫用職權(quán)”的思路可以歸納為行政機(jī)關(guān)假借刑事偵查權(quán)，故意扣押黃梅振華公司合法財(cái)產(chǎn)，以刑事偵查權(quán)為由介入至民事主體之間的糾紛中。案例三中也是以同樣的刑事調(diào)查取證行為為名，實(shí)現(xiàn)自身之非法目的。兩個(gè)案件中行政機(jī)關(guān)均是以合法形式實(shí)現(xiàn)非法意圖，行政機(jī)關(guān)的主觀故意是法院審查的重點(diǎn)內(nèi)容。

　　上述兩個(gè)案例中所體現(xiàn)法院論證邏輯與“主觀故意說”相似，該說認(rèn)為濫用職權(quán)的審查標(biāo)準(zhǔn)必須是行政機(jī)關(guān)主觀上的故意[4] 。根據(jù)此種學(xué)說，法院在審查判斷行政機(jī)關(guān)是否濫用職權(quán)時(shí)不僅應(yīng)了解立法精神，更應(yīng)著重探究行政機(jī)關(guān)的主觀意圖，當(dāng)行政機(jī)關(guān)存在主觀上故意實(shí)施違背立法目的的行政行為時(shí)便構(gòu)成濫用職權(quán)。該說重視對(duì)行政機(jī)關(guān)主觀層面的考察，具有一定的進(jìn)步性，但卻忽視了對(duì)行政機(jī)關(guān)主觀過失的定義，使得該理論存在邏輯漏洞，無法涵蓋完全。

　　如在案例九中，寧夏中衛(wèi)市金利工程運(yùn)輸有限公司虛報(bào)注冊(cè)公司資本，中衛(wèi)市工商局對(duì)其作出 “責(zé)令改正，罰款 45 萬元”的 33 號(hào)行政處罰。在該處罰決定送達(dá)生效后，金利公司依照相關(guān)規(guī)定補(bǔ)齊了注冊(cè)資本并及時(shí)繳納了足額的罰款。但在中衛(wèi)市工商局組織專人對(duì)此案進(jìn)行重新審查后又作出 80號(hào)《關(guān)于撤銷衛(wèi)工商處字(2009)第33號(hào)的決定》(以下簡(jiǎn)稱80號(hào)決定)，對(duì)金利公司加重處罰。

　　法院經(jīng)審查后認(rèn)為中衛(wèi)市工商局于后來所作的 80 號(hào)決定未考慮 33 號(hào)決定的合法性及合理性，且并未考慮到金利公司已主動(dòng)履行相關(guān)義務(wù)等事實(shí)，實(shí)屬反復(fù)無常，雖不屬于主觀故意，但確存在主觀上的過失。同時(shí)，其行為違反信賴保護(hù)原則，屬于不利于相對(duì)人的改變，無助于法律的安定性以及行政管理秩序的穩(wěn)定性，被訴行政行為構(gòu)成權(quán)力濫用，存在明顯不當(dāng)。依照我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第2、5目之規(guī)定，應(yīng)予以撤銷。

　　(三)濫用行政裁量權(quán)

　　在案例五中，原告王麗萍駕駛3臺(tái)農(nóng)用小拖拉機(jī)運(yùn)送31頭生豬。行駛途中，被告河南省中牟縣交通局的工作人員以王麗萍的3臺(tái)拖拉機(jī)未交養(yǎng)路費(fèi)為由，對(duì)車輛進(jìn)行扣押。因天氣酷熱，王麗萍提出先行將生豬卸下車后再對(duì)車輛進(jìn)行扣押，但被告的工作人員卻置之不理，強(qiáng)行摘下拖斗后駕車離去。這一行為致使拖斗內(nèi)的生豬因自然擠壓和氣候炎熱中暑，共致死15頭。

　　中牟縣人民法院判決認(rèn)為，“行政機(jī)關(guān)在自由裁量領(lǐng)域合理的使用裁量權(quán)也應(yīng)當(dāng)屬于行政行為合法性的考察內(nèi)容。”該案中，憑借一般人的生活經(jīng)驗(yàn)便應(yīng)當(dāng)知道在高溫的天氣狀況下，運(yùn)輸途中的生豬不宜受到擠壓，更不宜在路上久留。然而，在原告已經(jīng)提出請(qǐng)求的情況下，縣交通局工作人員不僅未對(duì)相對(duì)人的請(qǐng)求作出及時(shí)回應(yīng)，甚至忽略該財(cái)產(chǎn)的安全，將兩輪拖斗卸下后就駕主車離去，給相對(duì)人造成了經(jīng)濟(jì)損害。縣交通局工作人員在執(zhí)行暫扣車輛決定時(shí)的此種行政行為，與合理、適當(dāng)性的要求相悖，屬于濫用職權(quán)。

　　該案中，法院首先將暫扣之后進(jìn)一步處理車輛的行為歸入行政機(jī)關(guān)的行政裁量①。其次將明顯違背常識(shí)即明顯不合理的使用裁量權(quán)認(rèn)定為“濫用職權(quán)”。在說理中，法院首次提出只要行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)存在主觀過錯(cuò)，即明顯不合理行使裁量權(quán)便同樣可以構(gòu)成濫用職權(quán)[5]55。明顯不合理在該案中具體指行政機(jī)關(guān)在扣押車輛的過程中不考慮財(cái)產(chǎn)安全以及相對(duì)人合理的請(qǐng)求，違背常識(shí)性因素，強(qiáng)行實(shí)施行政行為。

　　上述案例中所體現(xiàn)的法院論證邏輯與“濫用裁量權(quán)說”相似，此說也是目前學(xué)界的通說。這種說法認(rèn)為濫用職權(quán)即濫用裁量權(quán)[6-10] 。是對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)裁量權(quán)行使的評(píng)價(jià)。此觀點(diǎn)在全國(guó)人大法工委編寫的著作中也得到支持，書中將行政權(quán)限范圍內(nèi)的具體行政行為作為“濫用職權(quán)”的適用對(duì)象[11] 。不可否認(rèn)濫用裁量權(quán)的觀點(diǎn)非常具有吸引力，但卻仍然存在一些理論爭(zhēng)議，從上文選取的最高院案例中便可窺知一二。

　　1.是否適用存疑。案例八中，法院認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)未通知利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議，在未聽取利害關(guān)系人陳述的情況下即做出對(duì)其不利的復(fù)議決定，違背程序正當(dāng)原則，依法應(yīng)予撤銷。法院判定濫用職權(quán)的思路為：正當(dāng)程序與法定程序是一種并列關(guān)系，若法律未對(duì)相關(guān)程序作出規(guī)定，理論上便進(jìn)入到行政裁量的范疇，因此該案中行政機(jī)關(guān)違背正當(dāng)程序的行為構(gòu)成濫用職權(quán)[12] 。

　　該案中法院通過對(duì)行政裁量權(quán)的審查判定了濫用職權(quán)，但此舉是否正確?在法律規(guī)范沒有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)未通知利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議是否違法的情況下，法院能否直接以正當(dāng)程序原則直接對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查①?如若答案是肯定的，那么該種行為是否真的屬于濫用職權(quán)?在“張成銀訴徐州市政府房屋登記案”中，針對(duì)與案例八相似的情況，法院卻判定屬于“嚴(yán)重違反行政程序”②。由此可以看出濫用職權(quán)在此種案件中的適用仍處于有待進(jìn)一步論證的狀態(tài)。

　　2.適用數(shù)量不足。除上述情形外，在現(xiàn)實(shí)的判決書中，很少有法官直接通過行政裁量來對(duì)濫用職權(quán)進(jìn)行直接論證，而是通過諸如比例原則來進(jìn)行說理。比例原則主要包括適當(dāng)性、必要性以及均衡性這三個(gè)次級(jí)原則。適當(dāng)性原則主要從“行為目的” 來對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)調(diào)手段與目的的一致性;必要性原則主要從“法律后果”對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)調(diào)行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響最小的方式進(jìn)行;均衡性原則主要從 “價(jià)值取向”上對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)調(diào)方法與目的之間的權(quán)衡。相對(duì)于合法性原則，比例原則屬于合理性原則的范疇[13] 。其有助于司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)進(jìn)行審查。

　　在案例六中，原告鄭某所有的一間獨(dú)立產(chǎn)權(quán)房屋遭拆遷后，行政機(jī)關(guān)以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式對(duì)其作出補(bǔ)償，但因調(diào)換補(bǔ)償?shù)姆课轂槟称瑓^(qū)A幢一層商場(chǎng)按比例享有的共有權(quán)，鄭某未與行政機(jī)關(guān)達(dá)成一致意見，故在行政裁決后不服提起訴訟。法院認(rèn)為，莆田市建設(shè)局在以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式作出拆遷裁決的時(shí)候，應(yīng)盡可能不改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及占有方式，以保護(hù)被拆遷人的最大權(quán)益。但在該案中，在未能充分舉證說明沒有更好的調(diào)換方案情況下，被告莆田市建設(shè)局將被拆遷人的原專有所有權(quán)調(diào)換為沒有具體產(chǎn)權(quán)方位的財(cái)產(chǎn)共有份額，損害了被拆遷人的權(quán)益，內(nèi)容明顯不當(dāng)，應(yīng)依照1989年我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第1、3、5目的規(guī)定，撤銷被告莆田市建設(shè)局作出的房屋拆遷糾紛裁決書并責(zé)令被告莆田市建設(shè)局重新作出具體行政行為。

　　該案中，法院認(rèn)為裁量?jī)?nèi)容明顯不當(dāng)是“濫用職權(quán)”，而不符合比例原則便是明顯的不合理。法院運(yùn)用比例原則進(jìn)行論證的具體思路如下：第一，論證案件中莆田市建設(shè)局的行政行為缺乏適當(dāng)性，其僅注意到產(chǎn)權(quán)調(diào)換是為了實(shí)現(xiàn)拆遷安置的行政目的，卻忽略了拆遷過程中保障被拆遷人權(quán)益這一潛藏目的。第二，論證該行政行為欠缺必要性，莆田市建設(shè)局在拆遷過程中未能將相對(duì)人的損失保持在最小范圍內(nèi)，將專有所有權(quán)的房屋調(diào)換為按份共有所有權(quán)的房屋，對(duì)相對(duì)人利益造成較大損害。

　　除上述案件之外，案例十與十一的法院也同樣是運(yùn)用比例原則進(jìn)行說理。在案例十中，最高院判定縣政府對(duì)城東公司的撤證決定屬濫用職權(quán)，理由為該公司持有的《國(guó)有土地使用證》雖未填寫土地用途，但并非城東公司的原因所致，且該種錯(cuò)誤本可以補(bǔ)正方式解決，縣政府卻使用了“撤銷”這一對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害更大的方式。這種行為明顯欠缺必要性，屬于濫用職權(quán)。在案例十一中，行政機(jī)關(guān)在行使行政裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能選擇對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益侵害最小的方式進(jìn)行。本案中，晉源交警一大隊(duì)在認(rèn)定涉案車輛涉嫌套牌但持續(xù)扣留卻主要證據(jù)不足時(shí)，晉源交警一大隊(duì)既不返還機(jī)動(dòng)車，又不及時(shí)主動(dòng)調(diào)查核實(shí)車輛相關(guān)來歷證明，也未及時(shí)要求相對(duì)人劉某提供相應(yīng)擔(dān)保并解除扣留措施。在該車輛能夠返回維修站整改或返回原登記的車輛管理所，在相應(yīng)部位重新打刻號(hào)碼并履行相應(yīng)手續(xù)的情況下，并未選擇該種對(duì)相對(duì)人權(quán)益侵害較小的方式進(jìn)行，而是反復(fù)要求劉某提供客觀上已無法提供的其他合法來歷證明。交警部門應(yīng)為而不為，不應(yīng)為而為的行為，致使車輛最終報(bào)廢，嚴(yán)重?fù)p害了相對(duì)人的權(quán)益，違背比例原則中的必要性，也完全背離了當(dāng)初立法中要求打刻號(hào)碼制度的目的，濫用了法律法規(guī)賦予的職權(quán)[14] 。

　　至此，通過對(duì)最高院判例的整理分析，我們?cè)诹私庾罡咴赫撟C邏輯的同時(shí)完成了對(duì)現(xiàn)有三種學(xué)說的批判。回觀這些案例，發(fā)現(xiàn)最高院對(duì)“濫用職權(quán)”的裁判并沒有一個(gè)較為明晰統(tǒng)一的確定標(biāo)準(zhǔn)，但這并不意味著其全然無跡可尋。仔細(xì)思索，便可發(fā)現(xiàn)違背法律授權(quán)目的、以合法形式實(shí)現(xiàn)非法意圖以及濫用裁量權(quán)中的案例均包含司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)主觀目的的考察。前兩種具有非法意圖的自不必說，在第三種法院通過比例原則來對(duì)濫用職權(quán)進(jìn)行論述時(shí)，比例原則中包含的首要原則便是適當(dāng)性，即對(duì)行政機(jī)關(guān)主觀目的的考量。由此，筆者認(rèn)為最高院在對(duì)“濫用職權(quán)”進(jìn)行判定時(shí)，“主觀目的不正當(dāng)”是其考察的核心。這種不正當(dāng)涵蓋的范圍較廣，既包括違背立法精神(案例一、七)、立法原則(案例六、十、十一、十二① )等客觀目的的不正當(dāng)，也包括違背相關(guān)常識(shí)性因素(案例五)、主觀目的(案例二、三、九)的不正當(dāng)。

　　在得到上述論點(diǎn)之后，不難發(fā)現(xiàn)在整理完成的十二個(gè)案例中，除了上文已經(jīng)解釋過的案例八，仍舊剩余一個(gè)案件，即案例四。

　　在案例四中，靖遠(yuǎn)縣服裝刺繡廠破產(chǎn)后，原告路世偉以36萬元的價(jià)格買下該廠，并同時(shí)購買了西街廠區(qū)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)。此事經(jīng)清算小組請(qǐng)示被告甘肅省靖遠(yuǎn)縣人民政府，被告也曾以靖政發(fā)(1997)134 號(hào)文件批復(fù)同意。但是，當(dāng)原告付清款項(xiàng)，辦好手續(xù)準(zhǔn)備開張營(yíng)業(yè)時(shí)，被告要求原告退回西街廠區(qū)。遭拒后，被告則下發(fā)新的(1999) 172號(hào)文文件，撤銷當(dāng)初批準(zhǔn)同意的文件，收回了原告的國(guó)有土地使用權(quán)。

　　甘肅省高院審查后認(rèn)為：依據(jù)最高院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，清算組關(guān)于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處理的方案經(jīng)人民法院裁定予以認(rèn)可后，便可立即執(zhí)行，無須向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示。人民法院依職權(quán)組建的清算小組是有權(quán)負(fù)責(zé)集體企業(yè)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配工作的主體，縣政府無權(quán)進(jìn)行干預(yù)。但在該案中，縣政府接到清算組的違法請(qǐng)示之后，并未以不屬于自身職權(quán)范圍為由拒絕受理，而是通過下發(fā)文件對(duì)此事批復(fù)同意，其行為超越了職權(quán)。同時(shí)，縣政府在批復(fù)同意的文件存在違法事實(shí)認(rèn)定不清的情況下，又以錯(cuò)誤的理由再次下發(fā)新的(1999)172號(hào)決定撤銷了自己之前作出的134號(hào)批復(fù)。該案中，縣政府以于法無據(jù)的行為為他人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，妨礙了他人的合法權(quán)益。這些具體行政行為不僅超越職權(quán)，更屬于濫用職權(quán)。

　　在該案中，法院將“濫用職權(quán)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)置于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)有無法律依據(jù)，若行政機(jī)關(guān)缺乏法律依據(jù)而去為他人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，妨礙他人合法權(quán)益的，屬于濫用職權(quán)。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)在未確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否存在不正當(dāng)目的的情況下，法院便以“無職權(quán)”為由，判定構(gòu)成濫用職權(quán)。這一情況顯然與上述“主觀目的不正當(dāng)”的說理邏輯不同，但僅此一例許是最高院為了個(gè)案的解決而做出的判斷說理，尚不能動(dòng)搖本文中由更多案例總結(jié)提煉出的“主觀目的不正當(dāng)”這一觀點(diǎn)。

　　二、全國(guó)高級(jí)人民法院的適用情況

　　介紹完最高人民法院的經(jīng)典案例，我們對(duì)其審判濫用職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)有了較為清晰的了解，那么最高人民法院在判決中形成的這些觀點(diǎn)是否為下級(jí)法院所接受適用，可以真實(shí)有效的成為下級(jí)法院判決時(shí)參考適用的標(biāo)準(zhǔn)?帶著這個(gè)疑問，筆者將進(jìn)一步探究最高院確立的“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)在各高級(jí)人民法院的適用情況②。通過在北大法寶上以“本院認(rèn)為”“濫用職權(quán)”為關(guān)鍵詞，搜索高級(jí)人民法院的行政判決書，共得到251份結(jié)果。去除其中僅在當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求、行政機(jī)關(guān)答辯中提到的，列舉相關(guān)法條時(shí)涉及到的以及未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性說理的案件，僅剩下為數(shù)不多的17個(gè)案例。

　　(一)遵循適用“主觀目的不正當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的情況

　　在這 17 個(gè)案件中，有 11 個(gè)案件法院是明確以目的具有不正當(dāng)性作出的濫用職權(quán)判決。其中，在 “余艷軍與武漢市蔡甸區(qū)城市管理執(zhí)法局”一案中①，法院雖然未采納上訴人的上訴理由，但在分析時(shí)卻提到“有濫用職權(quán)的嚴(yán)重主觀過錯(cuò)”，反向證明了判定濫用職權(quán)所需的主觀目的不正當(dāng)要素。

　　(二)回避說理的情況

　　在高院的判決文書中，除了參照適用最高院所確立的精神原則，也存在部分案件轉(zhuǎn)移爭(zhēng)議焦點(diǎn)、回避說理的情形。

　　在平樂縣青龍鄉(xiāng)豆地村民委員會(huì)新民村村民小組等行政裁決二審行政判決書中②，雖然法院將案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)認(rèn)定為考察被上訴人平樂縣人民政府、桂林市人民政府是否存在違反程序、超越或?yàn)E用職權(quán)行為。但在具體分析時(shí)卻僅對(duì)程序是否違法、適用法律法規(guī)是否正確進(jìn)行了論證，回避了對(duì)濫用職權(quán)所需要進(jìn)行的相關(guān)說理。

　　在寧夏平羅縣會(huì)元錳鋼廠與縣政府土地行政裁決糾紛上訴案中③。法院雖認(rèn)定被上訴人平羅縣人民政府作出的處理決定在未撤銷平政發(fā)(2003) 131號(hào)文件的情況下將已經(jīng)注銷的國(guó)有土地使用證再次注銷，是濫用職權(quán)、違反法定程序的行為，但并未進(jìn)行相關(guān)實(shí)質(zhì)性的闡釋。

　　除此之外，曾慶華等訴漢壽縣人民政府土地行政處理案以及白銀市公安局與朱偉、白銀市人民政府行政處罰及復(fù)議案件中也存在上述模糊甚至未曾說理的情況④。這種情況的出現(xiàn)說明了高級(jí)人民法院對(duì)“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)的猶疑態(tài)度。

　　(三)對(duì)“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)做出限制的情況

　　在之前的案件中，大家的注意力多集中在尋找行政機(jī)關(guān)不正當(dāng)目的的存在與否，卻忽視了“不正當(dāng)”程度的要求。下面介紹的這兩個(gè)案件便從另一個(gè)角度提醒我們“濫用職權(quán)”并非沒有門檻，即便是行政機(jī)關(guān)主觀目的不正當(dāng)導(dǎo)致的結(jié)果也必須達(dá)到一定的程度，具體應(yīng)結(jié)合對(duì)相對(duì)人權(quán)益侵害的程度來進(jìn)行綜合判定。

　　在杭州市江干區(qū)人民政府與徐永興房屋行政確認(rèn)糾紛上訴案中⑤。法院認(rèn)為原審判決僅以上訴人實(shí)際確認(rèn)的建筑占地面積比杭州市規(guī)定的占地面積上限少 0.5 平方米，即認(rèn)定被訴行政確認(rèn)行為屬濫用職權(quán)，系適用法律不當(dāng)。在衛(wèi)某某與上海市浦東新區(qū)人民政府信息公開糾紛案中⑥，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)雖超過法定30個(gè)工作日寄送答復(fù)書，但其作出答復(fù)時(shí)亦在延長(zhǎng)期限內(nèi)，故行政機(jī)關(guān)超期“告知”和“答復(fù)”的不當(dāng)尚未達(dá)到濫用職權(quán)的程度。

　　三、濫用職權(quán)裁判標(biāo)準(zhǔn)適用現(xiàn)狀反思

　　通過上文對(duì)高級(jí)人民法院有關(guān)“濫用職權(quán)”案件的整理分析，發(fā)現(xiàn)最高院所確立的“主觀目的不正當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)于高院中得到了適用，但并不徹底。在下級(jí)法院中仍存在對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)模糊其詞、該用不用的情況，這表明法院對(duì)“濫用職權(quán)”仍持有一種謹(jǐn)慎的態(tài)度。

　　下面我們將進(jìn)一步追問，這種情況出現(xiàn)的原因是什么?結(jié)合現(xiàn)有學(xué)者的討論，筆者認(rèn)為：首先，相較于客觀標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)的主觀目的確實(shí)不易考察。很多時(shí)候需要依靠法官自身的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)來進(jìn)行判斷，這便容易導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)不一。其次，“濫用職權(quán)”概念本身的模糊性加上多元的學(xué)說紛爭(zhēng)使得統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)更加困難。

　　行政法上的“濫用職權(quán)”與日常意義及其他實(shí)體法中所指的含義有混淆的可能，阻礙其在行政法中的適用。“濫用”一詞高頻次出現(xiàn)在日常用語中，多指“過度或者胡亂地使用”;《刑法》第397條也規(guī)定了“濫用職權(quán)罪”，根據(jù)張明楷教授的總結(jié)，該罪主要包括“超越職權(quán)、玩弄職權(quán)、任意放棄職責(zé)以及以權(quán)謀私這四種情形。”多種場(chǎng)合的使用，導(dǎo)致該詞語義相對(duì)于行政法中使用的領(lǐng)域有所擴(kuò)大[6]9 。《行政訴訟法》中缺乏對(duì)“濫用職權(quán)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步界定，行政法學(xué)界中關(guān)于“濫用職權(quán)”的內(nèi)涵與外延并未形成一種較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)。上文提到的便有“濫用裁量權(quán)說”“違反授權(quán)目的說”以及“主觀故意說” 等學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。立法的模糊以及學(xué)說的多元導(dǎo)致了法官在判斷使用這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)容易將其與“主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、超越職權(quán)、違反法定程序”，以及2014年修法前的“顯失公正”與修法后的 “明顯不當(dāng)”等情形交叉混淆，甚至有意遁入其他更為客觀的判定標(biāo)準(zhǔn)，具體如下。

　　(一)并用情形

　　根據(jù)上述對(duì)最高院12個(gè)案例的分析，只有六個(gè)案例是僅依靠“濫用職權(quán)”做出的判決，剩余的一半案例均是與其他標(biāo)準(zhǔn)一起進(jìn)行適用從而作出撤銷判決。具體來說，案例一中適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，超越職權(quán)與濫用職權(quán)并用;案例四中超越職權(quán)與濫用職權(quán)并用;案例六中主要證據(jù)不足，違反法定程序與濫用職權(quán)并用;案例七與案例八中違反法定程序與濫用職權(quán)并用;案例九中適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤與濫用職權(quán)并用。有學(xué)者認(rèn)為此種情況是各種標(biāo)準(zhǔn)相互間交叉、混亂適用的表現(xiàn)，根源于其在邏輯上并未遵循統(tǒng)一劃分的標(biāo)準(zhǔn)，是濫用職權(quán)被濫用的體現(xiàn)[10]99。筆者在一定程度上認(rèn)同這種觀點(diǎn)，也正因如此，進(jìn)一步厘清界定“濫用職權(quán)”的審判標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義。(二)該

　　(二)該用不用情形

　　除了上述并用的情形外，實(shí)踐中還可能出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)適用“濫用職權(quán)”而不適用的情形。在《行政訴訟法》修改前，最為常見的便是遁入“顯失公正”的裁判標(biāo)準(zhǔn)。背后原因多是相比于濫用職權(quán)所具有的對(duì)行政機(jī)關(guān)主觀意圖的評(píng)判色彩，顯失公正這一標(biāo)準(zhǔn)更為客觀，同時(shí)也更容易為行政機(jī)關(guān)所接受。

　　哈爾濱市規(guī)劃局訴匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司行政處罰糾紛案便是典型案例①。該案中，匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展公司在市中央大街建成將近萬平的多層商品房，但并未全部取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。由此，規(guī)劃局以其建設(shè)行為破壞中央大街景觀，違反《城市規(guī)劃法》《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》為由，做出了罰款、拆除的決定，但被處罰人認(rèn)為該處罰決定存在明顯的濫用職權(quán)和顯失公正問題。

　　最高人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被上訴人匯豐公司在未全部取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下即在哈爾濱市中央大街建成商服用房，違反了法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)予處罰，但規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響的程度。行政機(jī)關(guān)責(zé)令匯豐公司采取改正措施時(shí)，在保證管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況下也應(yīng)兼顧相對(duì)人的權(quán)益。而本案中，上訴人所作的處罰決定要求拆除的面積明顯大于遮擋的面積。原審中判定該處罰決定顯失公正是正確的。

　　該案中，被處罰人提出規(guī)劃局的行政處罰存在濫用職權(quán)與顯失公正的問題，法官在判決說理中顯然意識(shí)到了本案屬于行政機(jī)關(guān)濫用裁量權(quán)的情形，但其在最后的判決中卻并未提到“濫用職權(quán)”，而是依靠依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(四)項(xiàng)以及第六十一條第(一)項(xiàng)的規(guī)定，維持原判。這種回避適用濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，傾向于適用顯失公正的情況在實(shí)踐中并不少見，《人民法院案例選》中刊載的“郭佳訴洛陽市公安局西工分局治安管理處罰案”也屬于其中一例②。

　　在《行政訴訟法》修改之后，原先第五十四條中的“顯失公正”款項(xiàng)沒有了，增加了“明顯不當(dāng)”作為法院撤銷行政機(jī)關(guān)行政行為的依據(jù)。修改后的濫用職權(quán)與明顯不當(dāng)二者的適用范圍雖均是行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)領(lǐng)域，但卻有各自獨(dú)立相區(qū)別的適用條件。學(xué)理上講，濫用裁量權(quán)不僅包括客觀上的濫用，也包括主觀上的濫用。明顯不當(dāng)針對(duì)客觀上的濫用裁量權(quán)，濫用職權(quán)針對(duì)主觀上的濫用裁量權(quán)，二者各司其職，分工明確。

　　(三)擴(kuò)大適用情形

　　與該用不用相反的一種情況是濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)大適用。即在實(shí)踐中，法官用濫用職權(quán)一詞寬泛的代指行政機(jī)關(guān)的多種違法行為。可以說，此種意義上的濫用職權(quán)與“違法”同義。

　　在“薛誼花訴青銅峽市城鄉(xiāng)建設(shè)局行政賠償案”中③，被告青銅峽市城建局的工作人員到薛誼花經(jīng)營(yíng)的毛衣編織店收取 10 月至 12 月的衛(wèi)生費(fèi)，在薛誼花拒絕繳納12月份的衛(wèi)生費(fèi)后，雙方發(fā)生爭(zhēng)議沖突。執(zhí)法人員不僅扣押了店中的電熨斗，還對(duì)薛誼花進(jìn)行毆打致其受傷。銀南中院經(jīng)審理后認(rèn)為建設(shè)局的工作人員提前預(yù)收城市衛(wèi)生費(fèi)、強(qiáng)行扣押公民私有財(cái)產(chǎn)并且毆打他人致傷的行為屬于濫用職權(quán)。在該案中我們可以看到，法官以“濫用職權(quán)” 這一標(biāo)準(zhǔn)囊括了行政機(jī)關(guān)的各種違法行為，擴(kuò)大了學(xué)理中濫用職權(quán)的范圍，將其做了泛化的理解。

　　除此之外，在“秦然等訴薄壁鎮(zhèn)政府行政賠償案”中④，村、鎮(zhèn)主要干部以被告薄壁鎮(zhèn)人民政府的名義對(duì)原告秦然的機(jī)動(dòng)三輪車征收車船費(fèi)。在原告秦然以其車屬于其胞弟秦小東所有為由拒絕繳納后，強(qiáng)行對(duì)該車輛進(jìn)行扣押。即便在事后原告等人出具了完整的車船稅繳納證明材料，被告仍然拒絕歸還車輛。輝縣市人民法院審理后認(rèn)為被告的扣押行為在原告已提交完整的車船稅繳納材料后明顯屬于缺乏事實(shí)依據(jù)的違法行為。通過對(duì)案情的簡(jiǎn)單介紹，我們發(fā)現(xiàn)此案中并未涉及到行政機(jī)關(guān)的裁量領(lǐng)域，但該案中最后法官卻援引了“濫用職權(quán)”這一標(biāo)準(zhǔn)來判決撤銷行政行為。由此可見，法官在該案中將“濫用職權(quán)”寬泛地理解成為違法，又進(jìn)一步將被告缺乏事實(shí)依據(jù)的具體行政行為帶入，從而判定應(yīng)予以撤銷。

　　四、濫用職權(quán)裁判標(biāo)準(zhǔn)的完善建議

　　至此，我們依據(jù)最高院的12個(gè)裁判案例，得出濫用職權(quán)判定中“主觀目的不正當(dāng)”這一標(biāo)準(zhǔn)。緊接著結(jié)合高院的實(shí)踐判決，發(fā)覺下級(jí)法院適用過程中的謹(jǐn)慎態(tài)度，之后在對(duì)這一現(xiàn)狀進(jìn)行探究時(shí)發(fā)現(xiàn)真實(shí)審判過程中出現(xiàn)的并用、該用不用以及擴(kuò)大適用的問題。結(jié)合這些在實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)的問題，為真正廓清濫用職權(quán)的行政法學(xué)概念，明確區(qū)分其與撤銷判決中剩余標(biāo)準(zhǔn)的界限，進(jìn)一步統(tǒng)一司法裁判立場(chǎng)，提出如下建議。

　　(一)鼓勵(lì)“法律原則審查技術(shù)”的適用

　　通過法院在判決說理中模糊其詞、并用、該用不用的情況，可以看出實(shí)踐中多數(shù)法官在判決說理時(shí)縮手縮腳，盡量避開對(duì)濫用職權(quán)的判定。這種適用困境的出現(xiàn)某種程度上與法院過分追從法律規(guī)則的審查技術(shù)有關(guān)。法律規(guī)則的審查技術(shù)注重法律的權(quán)威，習(xí)慣將裁量問題轉(zhuǎn)化為法律或者事實(shí)問題后再做判斷，以追求司法審查的明確性。然而面對(duì)“濫用職權(quán)”這一模糊的名詞概念，這一技術(shù)的適用在現(xiàn)實(shí)面前難免顯得捉襟見肘。由此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)法律原則審查技術(shù)的適用[5]63。法律原則審查技術(shù)以法律原則為說理的載體，促使法官在判案說理時(shí)關(guān)注對(duì)不同理由、利益間的衡量。

　　由上文可知，對(duì)“濫用職權(quán)”的判斷需考察行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)的主觀目的，除了明顯的非法目的外，很多主觀意圖潛藏在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自由裁量的領(lǐng)域內(nèi)(如最高院的案例五)。雖然在立法沒有明確規(guī)定的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)享有行政裁量權(quán)，但行政機(jī)關(guān)的此種權(quán)力無疑存在濫用的可能，需要司法對(duì)其予以審查限制。針對(duì)這一領(lǐng)域的審查，法律規(guī)則幾乎無所助益，更多的是依賴于法律原則對(duì)雙方利益進(jìn)行衡量之后再進(jìn)行判定。然此種司法審查受限于法官自身法學(xué)素養(yǎng)以及相關(guān)規(guī)則的束縛，導(dǎo)致許多法官不敢大放拳腳，因此應(yīng)當(dāng)在政策上多多鼓勵(lì)“法律原則審查技術(shù)”的適用，為實(shí)踐中的應(yīng)用打一針強(qiáng)心劑。

　　(二)指導(dǎo)案例規(guī)范化

　　在鼓勵(lì)法官大膽審查行政機(jī)關(guān)主觀目的時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到審判實(shí)踐中擴(kuò)大適用的情形。為了防止司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的審查閘門大開，需注意進(jìn)行自我規(guī)制，最高院的指導(dǎo)案例便是十分有效的規(guī)制方式。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，最高院的公報(bào)、指導(dǎo)案例對(duì)下級(jí)法院有著重要的影響，發(fā)布的案例在一定程度上能夠代表官方意見。通過規(guī)范化的指導(dǎo)案例，為司法機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)主觀目的不正當(dāng)提供一個(gè)較為明確的范圍，以防司法恣意，忽視考察行政機(jī)關(guān)主觀目的不正當(dāng)?shù)某潭龋C正過度。但現(xiàn)今并未出現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化的指導(dǎo)審查意見。因此，統(tǒng)一行政訴訟中“濫用職權(quán)”的裁判標(biāo)準(zhǔn)仍在路上，需要學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的持續(xù)共同努力。

　　綜上所述，濫用職權(quán)是行政法學(xué)研究中的一個(gè)重要內(nèi)容，因立法的模糊、學(xué)說的多元以及本身語義上的不明晰導(dǎo)致實(shí)踐中界定濫用職權(quán)審判標(biāo)準(zhǔn)的困難。本文依靠實(shí)證方法，通過搜集、整理、分析最高院、高院的真實(shí)審判案例提出一些拙見，不敢奢望重新建構(gòu)行政訴訟中濫用職權(quán)的裁判標(biāo)準(zhǔn)，但求為其標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步明晰規(guī)范略盡綿薄之力。