城市公共危機協同治理模式下公民參與機制研究

　　摘 要：傳統的危機應急管理模式難以克服城市社區公共危機治理帶來的一系列問題。面對城市社區人員流動性大、人口集中的特點，當前城市公共危機的治理需要創新治理模式，需在多元主體共同參與的基礎上進行協同治理，更多鼓勵社區居民積極有效地參與。本文對傳統危機管理體制影響下的公民參與問題、公民參與對危機協同治理的重要意義和影響等方面予以分析，進一步探究協同治理模式下的公民參與機制構建問題。

　　本文源自現代商貿工業 發表時間：2021-03-12《現代商貿工業》雜志是經國家新聞出版總署批準、由中國商辦工業雜志社主管主辦，湖北省商業經濟學會、武漢大學地方政府管理與公共事務研究中心協辦，國內外公開發行的大型政策指導與理論研究的國家級綜合性學術期刊，是中國經濟管理類核心期刊。國內統一刊號CN42-1687/T，國際標準刊號：ISSN1672-3198。1988年創刊，大16開本，半月刊。

　　關鍵詞：城市社區;公共危機;協同治理;公民參與

　　黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，社會治理要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。長期以來由政府主導的城市公共危機治理，未能與公眾建立有效的溝通機制，既不能及時向公眾傳達政府的聲音，也時常無法及時收集公眾的意見與想法;而社會公眾也因不了解政府治理體制下的城市公共危機，導致公眾參與往往處于被動應付和接受指令的境地。若想從根本上減緩或消除公共危機對城市社區造成的不利影響，還需從協同治理的角度予以系統應對公共危機，積極鼓勵和支持社區居民廣泛參與，幫助城市社區快速恢復生產和生活秩序，形成良好治理效果。

　　1 傳統危機管理體制影響下的公民參與問題

　　1.1 公民參與缺乏主動意識

　　當前中國公民社會尚未形成，公民精神的成長上尚顯不足，明哲保身的傳統思想，仍深深影響著當前中國百姓的行事作為。在重大公共危機面前，中國的普通百姓更多將自身設定為危機管理的客體而非危機管理的主體，認為自身應是國家危機救助的對象，而非與國家一道治理危機的管理者。公共危機發生之時，地方政府會極力宣傳全民參與和志愿服務的重要性，但由于普通民眾缺乏公共危機治理愿望和意識，往往會將所有的危機應對希望和責任推向當地政府和基層社區，而地方政府和基層社區單向主導的危機治理模式，往往會因行政資源自身的有限性和醫療資源調度分配的不及時不合理，疲于應付，難以做到盡如人意。

　　1.2 公民參與非理性化表現突出

　　面對突如其來的重大公共危機事件，起初民眾表現出的更多是不安和恐慌，甚至會非理性地搶購生活物資，導致市場的混亂。此外，一些不良自媒體公眾號時而推送一些沒有科學依據和權威專家認定的不實消息，再加上感性化和現象化認知網民的非理性評論，容易導致謠言四起，更加劇了民眾的恐慌情緒。面對公共危機，無論是公民在現實生活中掀起的非理性化“搶購”浪潮，還是網絡世界的無序化、非理性參與，對公共危機事件的解決百害而無一利，只會無謂地增加公共危機的治理成本。

　　1.3 公民參與專業化能力表現不足

　　長期以來，中國公民參與公共危機的治理大多表現為個人 的 自 愿 行 為，缺 乏 一 定 程 度 的 組 織 化 參 與。無論是在家庭教育還是學校教育中，公民個人大多缺乏公共危機管理知識的宣傳和危機應急管理能力的訓練，而部分工作單位雖會偶爾組織應急管理方面的能力訓練，但大多還是形式大于內容，沒有實質性地促進單位員工危機應急管理能力的提升。然而，面對突然爆發的重大公共危機事件，雖則需要大量的志愿者加入危機應對之中，但是面對不確定性和危害性極大的不可預測的風險，普通民眾若不能采取萬無一失的防護作用，在直面危機之時甚至會傷及自身。

　　1.4 公民參與缺乏制度保障

　　政府一直以來主導甚至壟斷著社會公共事務的管理，往往忽視甚至排斥社會力量的參與。公眾沒有參與社會公共事務管理的傳統、習慣，缺乏有效的參與體制、機制等相關制度安排。面對重大公共危機事件，公民參與無所適從，難以找到合法有效的公民參與渠道。當前我國雖已制定了一系列公共危機事件應對的法律文件，但尚無一部法律明文規定公民應當如何參與公共危機的治理，公民參與危機治理過程中的責任義務劃分和權利保障問題尚無明文規定。公民參與法制化的缺乏，使得公民和各種社會組織的參與不被政府決策機構所 重 視，公 民 即 使 有 參 與 的 愿 望 也 無 法 實 現。正是由于公民參與公共危機治理法治建設上的不足和制度保障的缺失，導致當前城市社區居民參與的無序化，從而影響了公共危機治理過程中公民參與整體進程的推進。

　　2 公民參與對危機協同治理的重要意義和影響

　　2.1 有助于危機治理共同體的形成

　　若想改變傳統危機管理體制帶來的不良影響，實現政府、社區組織、非政府組織和社區居民等多元主體的協同治理，公民參與必不可少，因為傳統的政府應急管理體制難以應對突發性的和破壞性極強的公共危機影響。公民的有效參與，不僅是政府獲取危機信息的重要渠道，也是社區組織和非政府組織壯大自身力量，減輕危機應對壓力的重要力量源泉。公民參與的進一步深入，更是公民責任的回歸和公共精神的重要體現，有助于志愿服務力量的匯聚，從而形成強有力的危機應對共同體，實現社會的和諧健康發展。公民的協同參與，有助于加強政府和群眾之間的關系，通過公共危機治理上的合作，進一步凝聚群體治理力量，提升自治的積極性和有效性，增強治理共同體應對公共危機的能力。

　　2.2 保障公民基本權利的實現

　　公共危機應對過程中，公民參與的有效進行，有助于保障公民危機知情權、決策參與權等基本權利的實現。社區居民參與危機治理，對危機發生前后整個過程的了解，有助于社區居民快速做出正確的反應和應對舉措，有效降低公共危機事件對其生命和財產造成重大破壞和影響。社區居民參與公共危機事件的治理和決策，可通過對其自身利益的合理訴求和表達，實現對自身民主權利的重要保障。

　　2.3 提升公共危機治理效能

　　公民的有效參與，不僅能增加危機決策的民主化，也能在一定程度上避免公共危機應對政策和決策的盲目性和片面性情況的發生，從而提升政策制定的科學性和危機決策的合理性。公民的有效參與，能夠實現政府和社區群眾的良好互動，政府可在廣泛征求社區群眾意見的基礎上，對公共危機應對所需物資和服務進行科學 合 理 化 的 供 給 和 配 置。公 民 的 積 極 有 效 參與，在增強人們彼此之間信任與合作的基礎上，可形成的良好的公共危機社會應急治理網絡。同時，集公眾之能力和所長，促成治理思路和治理途徑的多元化、民主化，既貼合民眾需求，又對癥下藥，形成一定程度的賦能效應，不僅僅有利于具體公共危機事件的有效解決，而且推及相似、相異公共危機事件上，從而整體上提升公共危機的治理效能。

　　3 協同治理模式下的公民參與機制構建

　　3.1 轉變治理思維和模式

　　若想促進公民有效參與，需要轉變傳統的危機管理思維和模式，提倡多元協同治理思維和模式的運用和構建。公共危機的多元協同治理，使得政府已不再是公共危機治理的單一主體，其他危機治理主體的加入，為社區居民參與公共危機治理提供了多元化的參與渠道和組織路徑。價值認同基礎上的城市社區，成為多元主體進行公共危機協同治理的對象。多元主體共同參與而形成的群策群力局面，為公共危機前期預防、中期響應和后期恢復提供了危機復合治理模式構建的組織平臺和群眾基礎，也為公民有效參與公共危機治理營造了良好的治理環境。

　　3.2 提升公民參與意識和能力

　　在多元協同治理結構形成的過程中，政府應發揮社會資本的重要作用，加大對公共治理參與意識的宣傳，在社區樹立公民意識和協同治理意識，改變過去對政府管理的片面認知。公民參與意識和專業化能力的提升，是協同應對城市公共危機的內在要求，是提升公共危機應對效能的重要舉措。只有每個公民個人承擔相應的社會責任，才能保證社會的和諧健康發展。責任感幫助人們努力挖掘人自身的本質力量和本性。然而，公民公共危機參與意識和專業化能力的提升，需要的不僅是加強家庭教育和學校教育中關于危機管理方面知識的宣傳，同時還需加大對公共危機應急管理能力方面的訓練。在強調公民個體責任和培育其公共精神的同時，需要約束的是公民個體的權利義務邊界，在主動服從公共危機治理整體要求和安排的同時，增強公民個體參與公共危機治理的自覺性和積極性，充分發揮其主觀能動性作用。

　　3.3 強化現代治理技術和網絡的運用

　　城市公共危機協同治理模式下的公民參與機制的構建，更應強化現代治理技術和網絡的運用。當前，以政府為主導的社區網格化治理結構，其優點在于超強的執行力和運轉的高效性，能夠將資源有效地整合，特別是運用信息技術手段實現管理的全覆蓋，而這為公共危機應急管理網絡的形成提供了良好的治理基礎和技術支撐。在借助當前社區網格化治理結構和現代信息技術的基礎上，可對現代治理技術進行不斷的迭代升級。在借助大數據平臺的基礎上，開發運用便于社區居民溝通、交流和互動的網絡治理 APP。有效構建線上和線下的政府與社區居民互動的公共危機治理網絡，便于公共危機管理過程中快速征集相關民意訴求和危機反饋意見，第一時間向社區居民傳遞公共危機的相關信息和應對之策，從而有效發揮公民參與的積極作用。

　　3.4 加強公民參與的制度化保障

　　面對公民參與公共危機治理無所適從的局面，國家應通過法制化建設渠道，對公民參與公共危機治理的方式方法、權利保護和責任義務履行等問題予以明確規定，消解公民參與公共危機治理的困惑和后顧之憂。應將公民參與公共危機治理的具體內容，納入公共危機事件應對的相關法律文件之中。依法參與，依法治理，才能保證公民參與公共危機治理程序的正確性和規范性，才能真正實現公民參與之責，保障其公共危機治理的知情權和決策權。同時，制度化促使有權力的政府 職 能 部 門 真 正 參 與 城 市 社 區 的 公 共 危 機 治理，而非傳壓于基層社區工作人員，這不僅壯大了公共危機的治理力量，也進一步提升了治理的專業性和有效性，使公民參與的作用得到充分有效的發揮。

　　4 結語

　　城市社區作為城市居民生活的聚集地，公共危機的爆發勢必影響眾多人。而對公共危機的預防、響應和恢復，不僅需要政府部門的及時介入，更需多元主體的共同參與，構建形成公共危機社會應急網絡。從傳統公共危 機 應 急 管 理 體 制 到 現 代 公 共 危 機 的 協 同 治理，公民積極有效的參與發揮著至關重要的作用，是實現城市社區和諧穩定，提升城市社區現代化治理化水平的關鍵舉措，亦是未來城市發展和公共危機治理效能提升的內在要求和大勢所趨。