一、存在問題的主要原因

上述問題的存在，除主觀上一些單位的領導和經辦人員對建設管理重視不夠之外，筆者認為更主要的還是以下幾方面的原因：

1.建設管理體制和機制方面的問題現有的建設體制，項目法人都不是根本意義上的法人，只是一些委托代理人，其按行政隸屬關系接受上級主管部門的監督。有法律上提供的彈性空間，在履行建設項目管理職能時，僅用道德來約束他們為所服務的機構決策是不夠的，這為他們提供了牟取個人利益的機會。施工、監理、設計和勘察等經營實體與水利主管單位存在千絲萬縷的聯系，雖然引進了市場競爭機制，但難以按市場規則辦事。各級地方政府為本地的經濟發展而采取的保護主義，也給違規操作提供了機會。

2.一些法規和制度不健全由于我國的法律法規尚在不斷完善當中，一些符合社會主義市場規則的制度尚待完善。有些法規的條款規定本身就留給業主或代理機構一定的彈性空間，如：賦于項目業主辦理招標事宜的權力，授于評標委員會按照招標文件確定評標標準和方法、對投標文件進行評審和比較的權力等。這些規定從某種意義上而言，對當事者的道德約束高于法律約束，加之一些單位執法不力，監督不到位，監督措施缺乏力度，誠信經營的社會基礎薄弱，且違規操作成本低等原因，致使一些違規現象時有發生。

3.經費不足當前推行的部門預算等改革措施，由于不是依據單位合理開支需要安排經費，而是依據財政收入的多少來確定經費數額，加之長期以來重建設、輕管理，單位正常經費嚴重不足，導致各單位擠占基本建設等項目經費。另外，由于基本建設前期工作經費少，加之任務重，周期短，前期工作難以深入進行。部分地方因財政較困難，屬“吃飯”財政，造成建設經費不能到位。

4.項目法人責任制落實不到位因項目法人與主管部門及設計、監理單位職責不清，關系不明，造成建設管理不到位。有些問題則是因為建設管理人員責任心不強，業務不熟悉造成的，故建管人員業務水平有待提高。

二、加強水利工程建設管理的對策

1.深化水利建設管理體制改革首先，要加快推進水利企、事業單位管理體制改革。企業單位按照建立現代企業制度的要求改制，與主管部門脫鉤，公平參與市場競爭。不屬于公益性質的水利勘測、設計、監理等事業單位，按照國家對事業單位改革的要求，要加快改企改制工作，從事業單位中剝離出去，獨立參與市場競爭，使其真正成為責任利益主體。

其次，進一步規范項目法人的設立。按照行政主管部門和法人分離、項目監督管理和項目實施管理分離的原則，政府、水利行業主管部門的領導和工作人員一般不應作為項目法人的組成人員。新建工程，應根據建管結合的原則，在項目可研批復階段成立工程管理單位，由其作為項目法人負責工程建設。改造、加固工程等由原管理單位作為項目法人。建、管為同一法人，必將大大加強項目法人的責任心。項目較大、施工期較長的重點水利工程，在項目法人之上可考慮成立領導小組，負責協調解決工程建設中的重大問題。根據水利工程定員定崗辦法，由上級主管部門核定項目法人編制，嚴格控制，不得超編。

三是對非經營性政府投資項目積極推進項目“代建制”，提高項目管理水平。實施“代建制”能較好地理順政府投資項目中各方的責、權、利，從而有助于規范政府投資項目管理行為，有助于遏制腐敗，提高投資效益，有效抑制超投資、超規模、超標準等痼疾。

2.進一步完善建設管理的法規和各項管理制度當前社會主義市場經濟正在逐步建立和完善，一些符合市場經濟發展規律的法律、法規也在不斷完善過程中。水利基本建設項目管理方面，一些大的法規初步建立，要盡快出臺一些具體、可操作性的配套法規

。在招投標方面，加強保密措施，適當延長評審時間，實事求是地確定資格預審條件，逐步建立由政府統一規范管理的招投標監管機制，改變招投標活動中多部門管理、各行其事的管理現象。為杜絕資質“掛靠”現象的發生，在制定招標文件時就明確要求法人授權代理人為投標單位正式聘用一年以上人員，并提供投標單位為該代理人向當地稅務部門繳納上年度社會保障金復印件。要求投標單位的投標保證金必須使用銀行匯票或轉帳研究與觀察支票。實行證件保管制，將中標單位項目經理證交由當地招標辦保存，直到工程竣工驗收合格后返還。水利建設的管理部門要在不斷總結經驗、教訓的基礎上，進一步完善建設管理的各項法規、制度，并隨著形勢的發展、新情況的不斷涌現，適時進行調理，使基本建設管理有法可依，有章可循，逐步實現建設管理的科學化、規范化、法制化。

3.加大工程前期經費投入完善部門預算，合理確定配套資金規模。水利前期工作是搞好水利建設和發揮投資效益的基礎，為適應國家水利建設的新形勢，水利前期工作必須超前發展，逐步建立完善的規劃體系，增加水利前期工作項目儲備。必須進一步加大水利前期工作投入，保持適度的投資規模。基本建設項目概（預）算中，應按總投資的一定比例單列項目前期費；應積極爭取在部門預算中專項安排前期工作經費；各單位從年度基建投資總額中劃出一定比例用于水利前期工作。

同時要通過部門預算，爭取財政按實際需要足額安排機關、事業單位運行經費，防止出現擠占工程經費的現象發生。關于地方配套不足的問題，要從實際出發，對確實無能力的，不應要求配套；對有能力配套而不能及時到位的，可采取限撥補助資金、緩批項目等措施督促其及時到位。

4.落實項目法人責任制建立責任追究制度，項目實施前主管部門與項目法人應簽訂責任狀，明確雙方的職責、權限及獎懲辦法；項目法人與施工、監理等單位在簽訂合同時，也要明確職責。平時要加強責任制落實情況的監督檢查，對責任制落實不力的嚴肅處理，造成損失的追究經濟責任，對責任制落實較好、節約國家投資的要給予精神和物質獎勵。

5.實行嚴格的市場準入制加強監督檢查的力度，水利建設管理單位要加強工程實施情況、各項法規和規章制度履行情況的監督檢查，包括：項目實施前的準備、工程招投標、質量控制、資金管理、合同管理、監理責任等。發現有“掛靠”和嚴重違規問題的企業要嚴肅處理，給予降級直至吊銷“掛靠”雙方當事人的資質等級和項目負責人的執業資格，將企業記入不良行為黑名單中予以公示，取消其1～3年的市場準入，并給予經濟處罰，必要時移送司法部門處理。

作者：王曄 張古軍 單位：國家審計署 江蘇省水利廳