作者：張玉波 李樹春 郭平 單位：黑龍江省牡丹江林管局

一、必須從整休上調(diào)整林業(yè)總政策與具體政策相匹配

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外對(duì)發(fā)展林業(yè)的呼聲很高，然而李我國(guó)林業(yè)“兩危”卻日益加劇，其癥結(jié)何在?我們認(rèn)為最根本的問(wèn)題是在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的調(diào)控上，有許多具體經(jīng)濟(jì)政策與國(guó)家的總政策不配套，由于小政策不與大政策配套實(shí)施，大政策就很難發(fā)揮其應(yīng)有效力。因此，我們巫待解決的是制定與大政策相配套的具體政策，用政策杠桿促進(jìn)林業(yè)大發(fā)展。所以，我們認(rèn)為首先是在主導(dǎo)思想上變“以利潤(rùn)為中心”的以犧牲森林資源為代價(jià)的低投入、高產(chǎn)出，低價(jià)格，高稅利的總政策，為“以營(yíng)林為基礎(chǔ)”的以保護(hù)和培育擴(kuò)大森林資源為重點(diǎn)的高投入、高價(jià)格、低稅利的總政策，并制定與其相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)的配套政策。使各系統(tǒng)、各部門的政策服從并服務(wù)于中央的總政策要求，使各方面的子政策統(tǒng)一于總政策的有序運(yùn)行之中。根據(jù)國(guó)家“八五”計(jì)劃的要求，我們認(rèn)為具體的配套政策如下:

第一，必須實(shí)行林價(jià)制度并制定與之相協(xié)調(diào)的配套政策。針對(duì)林業(yè)長(zhǎng)期存在的價(jià)格扭曲、結(jié)構(gòu)失衡、效益低下的問(wèn)題，盡快全面實(shí)行林價(jià)制度，改變營(yíng)林、采伐兩張皮的核算體制，林價(jià)的收入全部由林業(yè)部門支配，建立林業(yè)專業(yè)銀行，實(shí)行擴(kuò)大森林資源專款專用，變價(jià)格雙軌制為單軌制，這是關(guān)系到林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革和“治危興林”成敗的關(guān)鍵，否則，林業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我完善和自我發(fā)展的微觀機(jī)制就難以形戍，治危興林就沒有保障，其它的配套政策，如稅收、財(cái)政、金融等政策也難以實(shí)行。因此，國(guó)家在“八五”期間對(duì)林業(yè)的價(jià)格政策即使不能一步到位，也要盡快分步實(shí)施。第一步先由各林業(yè)企業(yè)實(shí)行模擬林價(jià)，建立企業(yè)內(nèi)部銀行，實(shí)行內(nèi)部結(jié)算價(jià)格，第二步可先由各省(區(qū))或各大林區(qū)實(shí)行林價(jià);第三步最遲在“八五”期末也要在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一林價(jià)。

第二，必須抓緊研究制定與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策相配套的產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策。目前出臺(tái)的《產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)》還是不完善的，•它在很大程度上沒有考慮產(chǎn)業(yè)政策中不可缺少的一個(gè)重要間題，即產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策。國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策并不等于省、區(qū)產(chǎn)業(yè)政策，也不等于部門或行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，二者之間的界定模糊，易出現(xiàn)兩種傾向:一是國(guó)家宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策出現(xiàn)“長(zhǎng)短錯(cuò)位”;二是可能引起新的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化，這種趨同必然以犧牲地區(qū)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮以及地區(qū)專業(yè)化分工效益為代價(jià)，尤其是在財(cái)政包干的地方，必然會(huì)被來(lái)自局部利益的實(shí)用主義打亂總體布署。因此，必須抓緊制定適合治危興林要求的產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策。這樣，不僅有利于解決產(chǎn)業(yè)地域分工向題，也有利于處理好中央與地方之間的產(chǎn)業(yè)責(zé)任合理分工關(guān)系，更有利于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)。所以，要把林業(yè)的發(fā)展政策向產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合起來(lái)，把國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策與林業(yè)行業(yè)和省、區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合起來(lái)，以避免產(chǎn)業(yè)政策短期化、封閉化、低效化和多元化。積極推行具有優(yōu)化結(jié)構(gòu)效益和區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)生新的地區(qū)分工格局重組。我們認(rèn)為，應(yīng)以全國(guó)產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)，緊密結(jié)合各林區(qū)不同的情況和特點(diǎn)，一對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行分解，使產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域化，以形成全國(guó)產(chǎn)業(yè)政策體系。如:對(duì)林業(yè)的產(chǎn)業(yè)實(shí)行政策傾斜，確定投資重點(diǎn)，并在傾斜的方式和力度上增加剛性，并且盡快一步到位，變“輸血”為“造血”。以充分發(fā)揮林區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，真正建立起符合本地資源和技術(shù)等條件的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和出口貿(mào)易政策，并以此為主體相應(yīng)建立其它配套政策，包括價(jià)格政策、勞動(dòng)力就業(yè)流動(dòng)政策、國(guó)民收入分配政策、教育政策、林區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老政策等等。進(jìn)而增強(qiáng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)散度和輻射力，并帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合和企業(yè)集團(tuán)化，為治危興林目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

第三，必須制定優(yōu)惠的財(cái)政政策。根據(jù)總政策的要求和適應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策傾斜的需要，首先，要深化體制改革，盡快實(shí)行政企分開，把林業(yè)企業(yè)辦社會(huì)、養(yǎng)社會(huì)的沉重負(fù)擔(dān)由政府開文統(tǒng)管，以便為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境。其次，增加營(yíng)林投入，實(shí)行“以工養(yǎng)林”，即用工業(yè)和其它項(xiàng)目的收入，補(bǔ)償林業(yè)的全部利稅，建議國(guó)家對(duì)采育企業(yè)實(shí)行收支差的財(cái)務(wù)體制，實(shí)行以省(區(qū))為單位的行業(yè)包干管理。再次，要改革稅制，取消不合理的稅費(fèi)，如停止征收營(yíng)業(yè)稅，杜絕重復(fù)稅制，免征土地稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、預(yù)算調(diào)節(jié)基金等。同時(shí)，要采取輕搖薄賦政策，實(shí)行差別稅率，盡快制定適應(yīng)當(dāng)前治危興林迫切需要的稅目、稅率，減少或兼并稅費(fèi)項(xiàng)目，改變當(dāng)前不分檔次，不分產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一稅率的狀況。隨著林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和以木材“三剩”為原料的綜合利用產(chǎn)品深精加工規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)凡以“三剩”為原料的綜合利用產(chǎn)品應(yīng)全部免稅，不能僅限14種(國(guó)稅〔1991〕100號(hào)文件)，特別是對(duì)有利于森林資源恢復(fù)的稅種實(shí)行退稅、延期納稅或免稅。而且，更重要的是要盡快制定林業(yè)征稅、收費(fèi)的法律規(guī)定，對(duì)林業(yè)的稅費(fèi)使用和管理實(shí)行法制化管理，以避免和杜絕擅自開口子、立名目、亂收稅(費(fèi))、亂罰款、亂攤派等間題的發(fā)生，特別是對(duì)林業(yè)的減稅讓利政策，盡快到位，防止“中梗阻”。為此，要做到:(l)明確政策界限和功能。減稅讓利是合理而又必須的政策投入，而不是單純的減稅讓利于企業(yè)，如，關(guān)于提高企業(yè)留利率，過(guò)去是統(tǒng)收統(tǒng)支，基本上是財(cái)政全收全支。改革后，提高了企業(yè)留利率(雖然不盡合理)，但是企業(yè)上交財(cái)政的基數(shù)卻不減，而且逐年增加，把企業(yè)多創(chuàng)造出來(lái)的財(cái)富視為財(cái)政的讓利，這是用過(guò)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量新事物，不符合改革情理，又如，提高折舊率，過(guò)去和現(xiàn)在都是補(bǔ)償不足，可現(xiàn)在卻把提高的折舊費(fèi)也視為讓利，這種把折舊費(fèi)列入“稅利”進(jìn)行財(cái)政分配的作法屬于吃老本的短期行為，還比如，關(guān)于稅前還貸，這是改變統(tǒng)收統(tǒng)支后搞活企業(yè)的變通措施，因?yàn)槎惽斑€貸中已包含企業(yè)的留利，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為是財(cái)政對(duì)企業(yè)的讓利。(2)針對(duì)林業(yè)待點(diǎn)，建立一套新的經(jīng)濟(jì)分析方法和核算手段，使林業(yè)行業(yè)與其它行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)并具有可比性。一是建立一套完整的林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)體系，以部門可比為主線，以反映資金使用效率為原則，為分析產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策服務(wù);二是建立產(chǎn)業(yè)扶持基金，由國(guó)家統(tǒng)潑，專項(xiàng)使用;三是制定一個(gè)能夠合理規(guī)劃用材林生產(chǎn)，正確地選擇林種、樹種，確定科學(xué)的經(jīng)營(yíng)措施和獲得最佳效果的資金來(lái)源定量分析方法，使這一方法在經(jīng)濟(jì)分析上是科學(xué)合理的，在執(zhí)行中是硬性強(qiáng)制的，并且具有制度化、法律化效力。