本文作者：王金山 單位：江蘇省教育廳民辦教育處

一、我省民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái),我省的民辦基礎(chǔ)教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展,已經(jīng)成為基礎(chǔ)教育事業(yè)的重要組成部分,在吸引社會(huì)資金投入教育事業(yè),增加全社會(huì)的教育資源供給,促進(jìn)教育的多樣化發(fā)展等方面做出了較大貢獻(xiàn),為減輕政府財(cái)政投入的壓力、推動(dòng)教育體制改革創(chuàng)造了有益的經(jīng)驗(yàn),對(duì)公辦學(xué)校起到了一定的促進(jìn)和激勵(lì)作用。截止2008年底,全省共有民辦高中167所,在校生22•92萬(wàn)人,分別占總數(shù)的22•66%和15•29%;民辦初中243所,在校生50•35萬(wàn)人,分別占總數(shù)的11%和18•09%;民辦小學(xué)143所,在校學(xué)生25•15萬(wàn)人,分別占總數(shù)的2•73%和6•16%;民辦幼兒園1591所,在園幼兒48•96萬(wàn)人,分別占總數(shù)的37•51%和27•56%。

二、當(dāng)前我省民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展中存在的問(wèn)題

(一)關(guān)于法律地位問(wèn)題。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè),是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”、“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”。但在現(xiàn)實(shí)中,由于這些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),各部門理解不一,也為民辦學(xué)校的發(fā)展設(shè)置了許多難以跨越的障礙。如民辦學(xué)校的法人類型問(wèn)題,法律并未明確規(guī)定,但2001年,國(guó)家民政部下發(fā)文件規(guī)定民辦學(xué)校的法人類型應(yīng)登記為民辦非企業(yè)單位,這一定性并未因《民辦教育促進(jìn)法》的頒布而有所改變,一直沿用至今,一旦登記為民辦非企業(yè)單位,民辦學(xué)校的教師就只能參加企業(yè)保險(xiǎn),而不能參加事業(yè)保險(xiǎn),人為地造成民辦學(xué)校與公辦學(xué)校教師待遇特別是退休待遇的雙重標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)重影響了民辦學(xué)校師資隊(duì)伍的穩(wěn)定和提高。

(二)關(guān)于政策扶持問(wèn)題。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定,政府可以采取設(shè)立專項(xiàng)資金資助民辦學(xué)校的發(fā)展,也可以采取經(jīng)費(fèi)資助和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等形式對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行扶持,民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策,政府對(duì)承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。但目前的現(xiàn)狀是,各地僅僅對(duì)民辦學(xué)校撥付因承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)而應(yīng)享受的財(cái)政補(bǔ)助,此外沒(méi)有其他任何形式的經(jīng)濟(jì)支持,法律規(guī)定的有關(guān)民辦學(xué)校用地、稅收優(yōu)惠、信貸政策等多項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的鼓勵(lì)扶持政策一直沒(méi)有落實(shí)到位,對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行的是與企業(yè)同等的稅收政策,對(duì)民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校的政策扶持和資助缺乏制度性保障,存在著較大的隨意性。

(三)關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)劃問(wèn)題。法律規(guī)定,義務(wù)教育應(yīng)由政府負(fù)全責(zé)。一方面,目前,部分地方政府對(duì)自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)教育責(zé)任意識(shí)不明確,使得民辦教育過(guò)多地進(jìn)入義務(wù)教育階段,違背了義務(wù)教育政府負(fù)全責(zé)的本義,一些地方在民辦初中和小學(xué)就讀的學(xué)生比例超過(guò)20%,蘇北個(gè)別地方高達(dá)40%以上,形成了畸態(tài)發(fā)展。另一方面,各地已經(jīng)審批設(shè)立的民辦中小學(xué)大多沒(méi)有形成自己的辦學(xué)特色,仍然沒(méi)有擺脫公辦學(xué)校管理模式的影響,管理理念落后,缺乏辦學(xué)特色,單純地依靠與公辦學(xué)校比升學(xué)率來(lái)謀求發(fā)展,在品牌和特色建設(shè)上缺乏深刻的文化內(nèi)涵,民辦中小學(xué)與公辦中小學(xué)一直處于同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的格局,反映了地方政府在民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃方面的缺位。

(四)關(guān)于生存空間問(wèn)題。近年來(lái),我省各地采取了多種形式對(duì)公辦基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校辦學(xué)體制改革進(jìn)行了一系列的積極探索,積累了很多有益的經(jīng)驗(yàn)。但在此過(guò)程中,一些優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校改制行為的不規(guī)范,產(chǎn)生了不公平競(jìng)爭(zhēng),極大地?cái)D壓了純民辦和普通公辦學(xué)校的生存空間。一方面,為支持一些優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校改制,很多地方政府都會(huì)給予其若干優(yōu)惠政策,如允許改制學(xué)校在本轄區(qū)范圍內(nèi)優(yōu)先遴選優(yōu)秀教師等,其直接后果是嚴(yán)重影響了其他公辦、民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校骨干教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和辦學(xué)質(zhì)量的提高。另一方面,在生源急劇下降的情況下,大多數(shù)的改制學(xué)校規(guī)模卻是一擴(kuò)再擴(kuò),使一些純民辦學(xué)校越來(lái)越難以為繼。

(五)關(guān)于合理回報(bào)問(wèn)題。《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》規(guī)定“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校,依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策,由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、稅務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門制定”,《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》實(shí)施已近5年,國(guó)家相關(guān)部門一直未能出臺(tái)有關(guān)細(xì)則。由于國(guó)家稅收政策的不明朗,使得一些民辦學(xué)校的出資人對(duì)是否要求取得合理回報(bào)不敢明確表態(tài)。《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條明確提出“民辦高校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。《實(shí)施條例》對(duì)出資人取得合理回報(bào)的條件、計(jì)算因素等進(jìn)行控制,并要求民辦學(xué)校在確定出資人取得回報(bào)的比例前向社會(huì)公布學(xué)校與其辦學(xué)有關(guān)的材料和財(cái)務(wù)狀況,這在實(shí)際執(zhí)行上比較困難。同時(shí),《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》對(duì)合理回報(bào)的額度未作明確規(guī)定,造成實(shí)際運(yùn)行中出資者可以通過(guò)壓低辦學(xué)成本、降低辦學(xué)條件而取得高額回報(bào)。

(六)關(guān)于規(guī)范辦學(xué)問(wèn)題。一是民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校雖然普遍建立了學(xué)校章程和決策管理機(jī)制,但是章程不夠完善,而且不少學(xué)校未能做到按章辦學(xué),內(nèi)部管理混亂,在財(cái)務(wù)管理、合理回報(bào)、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面普遍存在較大隱患。二是部分學(xué)校的基本辦學(xué)條件還沒(méi)有完全達(dá)標(biāo),由于一些學(xué)校建校時(shí)間不長(zhǎng),邊建設(shè)邊辦學(xué)的現(xiàn)象較為普遍,基礎(chǔ)設(shè)施和內(nèi)涵建設(shè)力度還需要進(jìn)一步加大。三是教師隊(duì)伍建設(shè)中,教師來(lái)源廣泛,但穩(wěn)定性差,缺乏就職后的繼續(xù)教育培訓(xùn),知識(shí)結(jié)構(gòu)更新機(jī)會(huì)少,可持續(xù)發(fā)展條件不足,雇傭性質(zhì)的師資管理,在職稱評(píng)定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、社會(huì)活動(dòng)、質(zhì)量評(píng)價(jià)等方面沒(méi)有與公辦學(xué)校教師享有同等的權(quán)益,尤其在勞動(dòng)福利和社會(huì)保障方面,待遇往往隨學(xué)校經(jīng)濟(jì)狀況而定,不如公辦教師穩(wěn)定,容易挫傷教師的積極性。

(七)關(guān)于規(guī)范管理問(wèn)題。對(duì)于政府管理部門來(lái)說(shuō),在民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展上,既存在政策扶持不到位的問(wèn)題,也存在規(guī)范管理不到位的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在:一是地方政府并沒(méi)有把民辦基礎(chǔ)教育納入教育事業(yè)的重要組成部分,也沒(méi)有把民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展納入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃中。二是對(duì)學(xué)校的決策運(yùn)行、財(cái)務(wù)管理監(jiān)管不力,缺乏有效的監(jiān)督措施和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,特別是對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范不力。三是沒(méi)有理順政府管理部門與民辦基礎(chǔ)教育學(xué)校之間的關(guān)系,在如何既能保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)又能使學(xué)校的辦學(xué)行為受到有效監(jiān)督方面做得不足。

三、采取有力措施,促進(jìn)我省民辦基礎(chǔ)教育事業(yè)持續(xù)、快速發(fā)展