作者：元煥芳 單位：河南科技學院

高等教育的發展歷程不斷證明，高校所遵循的內在邏輯是學術自治而非行政邏輯。而當前我國高校發展的根本瓶頸在于行政化的運行邏輯，因此高校內在學術邏輯的重新回歸，成為高等教育進一步深化改革的必然訴求。

一、高校辦學自主權落實的現實困境

１．招生權下放過于緩慢

高校作為人才培養的教育主體，自主地選拔人才應是其最基本的權利。依照美國高等教育學會前會長阿爾特巴赫教授的觀點，新生入學是大學內部管理和學術活動的“核心要素”之一。我國《高校教育法》第３２條也明確規定：“高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例。”然而，當前我國招生仍實行政府主導下的統一高考，執行統一分數線的招生制度，高校自主招生權仍主要掌握在政府手中。雖從２００３年開始了高校錄取制度改革，但截至２０１０年，全國自主招生高校總數僅為８０所，約占全國高校總數的４％。高校自主實際錄取１．６萬名，錄取人數僅占相關高校招生計劃總數的４．３％①。即使是實行自主招生的高校，其自主權利也很有限，僅可以在當地錄取線下２０分以內錄取，自主招生的人數也不能超過學校年度本科招生計劃總數的５％。

２．專業設置權的下放嚴重滯后

專業設置是高校實現人才培養這一最基本功能的主要途徑。為保證高校自主享有專業設置的權利，《高校教育法》第３３條明確規定：“高等學校依法自主設置和調整學科、專業。”但現實中，由于《普通高等學校本科專業設置規定》的重重程序限制，高校不得不在有限的專業目錄內選擇，自主設置專業的權利仍主要控制在政府手中。即使從２００２年逐步放開對本科專業設置的限制，截至目前，仍只有北京大學、清華大學等７所高校可以自主設置本科專業。專業設置權的下放嚴重滯后于形勢的發展，越來越不能滿足高校自主發展的需要。

３．教學權下放仍需加大

教學是高校全部教育活動的核心任務。《高校教育法》第３４條明確規定：“高等學校根據教學需要，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動。”但在現實中，往往用各種具體的政策對高校的教學權進行限制。如在教材的制訂和管理上，規定“制訂教材規劃是國務院賦予教育部的職能，是實施教材管理的重要方法”②。同時，通過多達１５０余個高等學校學科教學指導委員會對高校的課程進行嚴格的控制，特別是在高校公共課程的教學計劃和課程設置上，有關部門通過各種政策文件直接干涉高校的教學管理。這些都使得極為有限的高校權利受到嚴重擠壓，造成高校探索創新的行為受到多重行政性制約。

二、高校辦學自主權落實困境的公共治理維度分析

關于“治理”，全球治理委員會作了如下界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其公共事務的諸多方面的總合，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”③它具有如下四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種政治制度，而是持續的互動④。對于，從治理理論的角度分析，高校自主權的落實過程絕不是一個簡單的權力下放活動，也不只是僅涉及政府與高校兩者之間的權利再配置，更不是高校自主權下放的割裂、靜態化和單向化。從公共治理的角度分析，當前高校自主權在落實的過程中突出地存在著以下問題：

１．自主權利益相關者的單一化

盡管高校辦學自主權是政府下放給高校的權利，但高校自主權涉及高校公共事務的諸多方面，牽涉到高校公共事務相關的各方權益主體或利益相關者，包括高校的舉辦者、政府、高校、教師、行政人員、學生、校友和高校所在地區的社團、居民等。高校自主權下放和落實若無各利益相關者的參與配合，僅僅依靠政府和高校是有很大局限性的，還需要高校利益的相關者通過責、權、利的制度性安排參與進來，以促進高校自主權的落實。當前，高校自主權之所以會出現“一放就亂、一收就死”的局面，很大程度上根源于自主權僅在政府和高校這兩個利益相關者之間配置，自主權的權利主體僅為政府和高校，甚至只是其中一個。高校自主權主體的單一化，大大削弱了自主權落實的相關推動力量，延緩了高校自主權順利落實和實施的進程，甚至造成了落而不實的兩難境地。可見，高校自主權利益相關者的單一化向多元化轉變，有利于自主權的有效落實，有利于建立完善的高校運行機制。

２．高校自主權落實的單向化

高校自主權的落實不是簡單的高等教育管理制度的制定和執行，也不是高校自主權的簡單的由政府向高校的下放，而是高校自主權在以政府和高校為代表的多元主體之間的上下互動。高校自主權落實的實踐證明：自主權不能簡單地一放了之，其下放的過程應漸進地穩步推進，并在推動自主權落實的基礎之上進行積極的上下互動。若無政府、高校、社會等相關利益者之間的互動，高校自主權的下放就是一句空話。例如在招生自主權下放的問題上，出現了社會各界對高校自身在招生過程中的公平、公正能力的質疑，這是造成當前高校自主權落而不實的重要原因所在。

３．高校自主權落實的割裂化

政府在下放高校自主權上，應一方面做到放手放權，另一方面應積極與高校協調合作，解決好高校在落實自主權過程中伴生的各類問題，特別是對高校的宏觀管理監督與評價的方式和手段上要與高校進行有效的互動和協調，避免干預高校自主權的行使。但在現實中，政府、高校及其他利益相關者彼此間缺少必要的協調與合作，表現在政府對自主權的下放、放與不放、下放多少，很少與高校和其他利益相關者進行互動和協調合作。高校及其教師、學生、校友等利益相關者就如何爭取相關的權利缺少必要的途徑、制度和機制保障，難以發出有力的聲音，高校自主權的落實處于條塊割裂、孤立無助的狀況中，難以就高校自主權的落實形成有效的協同效應和多方面的綜合推動力量。

三、高校辦學自主權落實的現實路徑

１．完善高等教育法律體系