作者：張瀾濤 單位：國際關(guān)系學(xué)院

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使我國政府職能和角色發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變,財政模式從國家財政轉(zhuǎn)向公共財政。因此,認(rèn)知公共財政的內(nèi)涵和特性,對搞好政府采購工作具有重要意義,也是政府采購改革的認(rèn)知更新。

一、公共財政的經(jīng)濟(jì)本意

契約論認(rèn)為,國家主權(quán)源于人民,屬于人民。政府作為人民的代理人或受托人,必須服從人民意志,是為人民服務(wù)和謀利益的“公仆”,就必須實行公共財政。“財”指財富和貨幣,“政”為國家理財政策和活動。斯蒂格利茨說:“‘公共財政’是指國家或政府在市場經(jīng)濟(jì)中提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的分配及經(jīng)濟(jì)活動。”隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展,“公共財政”已成為我國財政改革的必然趨勢。

(一)市場經(jīng)濟(jì)能夠優(yōu)化資源配置,卻存在缺陷。社會資源優(yōu)化配置是用效率和公平兩個基本原則衡量。帕累托認(rèn)為,市場經(jīng)濟(jì)中,每個人擁有福利偏好,形成自我福利感覺、選擇和評價。由此,市場競爭均衡達(dá)到資源分配效率最優(yōu):一是無法再使各方境況更好;二是不再使某一方境況更好,而不使另一方境況變壞;三是交易收益已盡,沒必要再交易。由于無數(shù)消費者有無數(shù)偏好,意味著帕累托效率有無數(shù)解分別與無窮多收入方式相對應(yīng)。市場的價值規(guī)律必然產(chǎn)生普遍貧富差距擴(kuò)大,表明帕累托效率缺少分配公平內(nèi)涵,不考慮分配公平問題。但現(xiàn)實中,任何個人福利收益,都首先要求財富公平分配,沒有公平,無法實現(xiàn)效率最優(yōu)化資源配置。因此,市場經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)資源優(yōu)化配置,卻無法實現(xiàn)社會公平。如馬克思所說:“資本主義生產(chǎn)的飛躍向前發(fā)展,致使國民財富的增長與人民貧困的加重本來就是一回事”(《資本論》第一卷,第841頁,人民出版社1975年)資本主義的歷史證實,兩極分化必導(dǎo)致社會矛盾激化和經(jīng)濟(jì)危機,如果政府片面追求市場效率,忽視公平,會使市場經(jīng)濟(jì)從適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系變?yōu)樯a(chǎn)力的桎梏,最終喪失效率。因此,國家必須矯正市場經(jīng)濟(jì)缺陷,即運用國家干預(yù)“看得見之手”彌補市場機制“看不見之手”造成的分配不公。

(二)市場無法滿足公共產(chǎn)品需求。人們消費有兩類:私人消費和公共消費。公共產(chǎn)品指使公眾共同消費受益的產(chǎn)品和服務(wù),與私人消費品相比,它具有消費非排他性、非競爭性和消費公共性等特點,會產(chǎn)生普遍“搭便車”的“吃白食”或“蹭吃蹭喝”現(xiàn)象,即市場失效。社會發(fā)展對公共產(chǎn)品需求增大,分配不公則導(dǎo)致富人與窮人對公共消費差距拉大及更多失業(yè)和貧困群體。因此,彌補市場缺陷,是公共財政重要任務(wù)。

(三)公共財政的“公共”含義。公共財政以公益為核心,不斷加大公共消費的權(quán)重。

1、“公共”的本質(zhì)內(nèi)涵。只有國家(政府)代表和主導(dǎo)社會“公共利益”時,財政才有“公共”意義。中國曾是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會。馬克思說:“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中,勞動者自己不能代表自己,一定要別人代表他們。他們的代表一定同時是他們的主宰,是高高站在他們頭上的權(quán)威,是不受任何限制的政府權(quán)力。這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級侵犯,并從上面賜予他們雨水和陽光。所以,歸根到底,小農(nóng)的政治表現(xiàn)為行政權(quán)力支配社會。”封建國家財政,是君主統(tǒng)治的“家國財政”,雖有“國家”之名,但為君主一家私利,沒有“公共”之實。公共意識產(chǎn)生于資產(chǎn)階級“天賦人權(quán),自由、平等、公正、法制、秩序和財產(chǎn)私有制”的思想,體現(xiàn)了商品經(jīng)濟(jì)的公平交易。生活中,資本與權(quán)力天然“聯(lián)姻”,使富人要比窮人更具有實力維護(hù)自身利益;相反,窮人總是弱勢群體,其微小利益最易受侵害。18世紀(jì)英國有句名言:“風(fēng)能進(jìn),雨能進(jìn),但國王卻不能進(jìn)。”其意表明,在法制的社會,即使再窮的人,其寒舍也有“神圣不可侵犯”的尊嚴(yán)和抵御強權(quán)的能力。而在《紅樓夢》中,賈府的豪宅,風(fēng)不能進(jìn),雨不能進(jìn),但皇家錦衣衛(wèi)卻可“奉旨”抄家。因此,“哪里沒有社會公平,哪里就沒有市場的平等。”(哈耶克)只有建立起維系公平正義的政法制度,才能使國家財政成為“公共財政”。

2、公平是公共財政根本標(biāo)志。馬克思認(rèn)為,公爵與鞋匠的先天差別,要比家犬與獵犬的差別小得多。政府是掌管財政的主體,但無論“精英、清官”多么英明正確,也無論他們?nèi)绾握\摯表白自己是真正代表民眾利益,但一條客觀“鐵律”是:權(quán)力總是在“非神化”常人手中。作為人,絕不會因權(quán)位高貴而必然更加高尚或格外超凡;屬于人性弱點亦然有之,他們成功僅在于后天自我塑造和仕途機會。權(quán)力能夠帶來更多私利,因此,英國阿克頓勛爵說:“權(quán)力使人腐敗,絕對權(quán)力絕對使人腐敗。”當(dāng)“公仆”異化為“主人”時,必然導(dǎo)致以權(quán)謀私,使財政喪失公共性。哈耶克說:“正是由于市場經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)資料掌握在許多個獨立行動的個人手里,才沒有人擁有控制民眾的權(quán)力,我們才能夠以個人權(quán)利來自主行事。”孟德斯鳩說:“只有國家權(quán)力不被濫用時,人民才有自由和平等。”由此:評判政府執(zhí)政好壞,并不是它代表多少民眾利益或職權(quán)大小,而是它能否向社會提供充足的公共產(chǎn)品。

3、全體公民利益的集合。公共財政不僅僅體現(xiàn)某些局部個人利益或某些人代表的“公共”利益,而是體現(xiàn)全體社會成員個人利益集合的社會共同利益,它保護(hù)和促進(jìn)私人利益,而不是與私人利益對立,更不危害個人利益。它不是虛無縹緲的口號,更不是某些“精英”的臆想或“政績”。

(1)人的本質(zhì)是社會人,具有共性和共同利益,恩格斯說:“一切人,作為人來說,都有某些共同點”。這種共同點構(gòu)成公共利益的基礎(chǔ)。

(2)公共利益是“私人利益的社會化”,體現(xiàn)公共財政“以民利為本”。哈貝馬斯說:“就其私人來講,資產(chǎn)階級的個人既是財產(chǎn)和人格的私有者,又是社會總資本和民眾集體中的一員;既是資產(chǎn)者,又是個人。因此,成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的公共領(lǐng)域永遠(yuǎn)是建立在組合為公眾的私人所具有的雙重角色,即作為物主和人、個體性和社會性、私人和公共相統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上。”穆勒認(rèn)為:個人才是最真實的存在,個人是社會共同體,如民族、國家、社團(tuán)或家族的組成基因。國家的價值,歸根結(jié)底還在組成它的全體個人的價值。凡一切聰明或有用事物的發(fā)端總是也必然是出自具體個人。韋伯認(rèn)為,在當(dāng)代,謀求利潤最大化的企業(yè)資本經(jīng)營變得越來越依靠可依賴和可預(yù)測的國家機構(gòu),而國家的生命活力從來就是來源于企業(yè)和民眾的稅收。兩者為了彼此生存,在繁衍和發(fā)展道路上日趨相互依賴、相互作用。可見,公共財政就是建立在公眾的私人,或私人的公眾雙重利益基礎(chǔ)之上。其中,私利是公共利益基因和公共財政的源泉,公共利益是為了滿足民眾個人的社會需求。兩者不是對立或相互否定,而是相得益彰。因此,公共財政是“民利為源,民生為本;取之于民,用之于民”。公共財政的關(guān)鍵在于公共權(quán)力執(zhí)掌者是否出于公心、公理和公益,是否公平、公正、公開的交易。