作者：楊立勛      單位：西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)是政府統(tǒng)計(jì)的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)水平直接制約著我國政府統(tǒng)計(jì)水平，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)的發(fā)展面臨一系列亟待解決的問題，為此，本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)所面臨問題全面分析的基礎(chǔ)上，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)改革的出路。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)面臨的問題

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)的責(zé)、權(quán)、利界定不明我國現(xiàn)行《統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況設(shè)立統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，配備專職或兼職的統(tǒng)計(jì)人員，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的統(tǒng)計(jì)活動(dòng)、貫徹國家制定的統(tǒng)計(jì)制度，義務(wù)承擔(dān)上級(jí)下達(dá)的統(tǒng)計(jì)任務(wù)。但是，在實(shí)踐活動(dòng)中，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)撤或并，完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣政府說了算。眾所周知，法律具有剛性，在法律面前人人平等。綜觀我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)的發(fā)展過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)游離法律之外的隨意撤或建現(xiàn)象，也經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員隨意調(diào)遷的現(xiàn)象，但是，從未因某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)或組織因隨意撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)而依法受到處罰&其根本原因在于行政行為與《統(tǒng)計(jì)法》的執(zhí)行交融在一起，于是就出現(xiàn)了對同一現(xiàn)象出現(xiàn)兩種截然不同的評判標(biāo)準(zhǔn)，如上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的撤并問題，行政管理和《統(tǒng)計(jì)法》在某些方面就存在一定的沖突’實(shí)踐方面也證實(shí)了這一點(diǎn)。原因就在于我國的《統(tǒng)計(jì)法》是對層級(jí)政府統(tǒng)計(jì)部門行政職能的解釋。而在實(shí)踐中，由于行政職能存在一定程度的柔性或彈性，這就使我國的《統(tǒng)計(jì)法》和行政職能之間的錯(cuò)位經(jīng)常存在，而兩者出現(xiàn)錯(cuò)位時(shí)，以層級(jí)行政職能解釋為主題的《統(tǒng)計(jì)法》在實(shí)踐中更多地讓位于行政決策。

2、組織機(jī)構(gòu)不健全，人員配備缺乏硬約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的水平直接制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)工作的水平。大量事實(shí)證明，統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)活動(dòng)開展得比較好。組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置有利于明確其功能，也有利于其功能的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還有利于組織協(xié)調(diào)。尤其處于是社會(huì)基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)工作的開展，擁有獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)作用會(huì)更加明顯。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀：一是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的影響，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)立獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員與別的部門合作辦公，使本來就不受社會(huì)重視的統(tǒng)計(jì)人員地位更加低下；二是雖然有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)，但是由于統(tǒng)計(jì)人員配備不足，而且兼職較多，投入統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的精力不足。組織機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮關(guān)鍵在于組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部人力資源的合理配置。而目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)的人力資源既短缺，又呈現(xiàn)分散化的配置格局。具體而言，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員分布于縣的垂直管理部門，如計(jì)生辦、經(jīng)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦、派出所等部門。這些行業(yè)兼職或?qū)Ｂ毜慕y(tǒng)計(jì)人員只對上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)，其業(yè)務(wù)工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)站無關(guān)。這就是說，盡管從統(tǒng)計(jì)人員總量來看，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)的人員不少，但能夠納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)站統(tǒng)一協(xié)調(diào)的很少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)活動(dòng)處于各自為政的狀態(tài)。其結(jié)果只能是數(shù)出多門，門門不同，而且重復(fù)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，既增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間的協(xié)調(diào)難度，又增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的成本，更無法統(tǒng)一規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)的長期發(fā)展戰(zhàn)略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)滯后，統(tǒng)計(jì)力量薄弱是由綜合性因素所至，但《統(tǒng)計(jì)法》不完善是根本原因。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員兼職多，成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)工作質(zhì)量的重要原因之一，但是這與我國現(xiàn)行的《統(tǒng)計(jì)法》第十六條的規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府設(shè)置專職或者兼職的統(tǒng)計(jì)員，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)來行政區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)計(jì)工作”是相符合的。另外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)缺乏硬約束的法律依據(jù)，使我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置處于可有可無的狀態(tài)，也成為部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)獨(dú)立統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的原因。如《統(tǒng)計(jì)法》第四條第三款只是說根據(jù)需要設(shè)置統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員，而不是說必須設(shè)置統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員。由于《統(tǒng)計(jì)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)沒有硬性的規(guī)定，尤其是鎮(zhèn)人民政府設(shè)置專職或者兼職的統(tǒng)計(jì)員的條款，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)只能由各級(jí)地方政府根據(jù)自身的具體情況而定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)僅具有間接的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能?；诖耍骷?jí)地方政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立并不積極。不僅建設(shè)不積極，而且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)經(jīng)常成為精簡的對象。

3、精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)不平衡激勵(lì)機(jī)制是在市場經(jīng)濟(jì)條件下提高效率和質(zhì)量的一項(xiàng)重要的制度安排。激勵(lì)包括物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)，物質(zhì)激勵(lì)的前提是經(jīng)費(fèi)保障。必須承認(rèn)在市場經(jīng)濟(jì)條件下，單純的精神激勵(lì)作用是有限的，必須將精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)有機(jī)結(jié)合起來才能充分調(diào)動(dòng)統(tǒng)計(jì)人員的積極性。否則，受市場資源配置規(guī)律&趨利規(guī)律’的影響，統(tǒng)計(jì)人才流失，統(tǒng)計(jì)人員積極性受挫。而物質(zhì)激勵(lì)以經(jīng)費(fèi)保障為前提。就整體而言，我國政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)相對于其他部門物質(zhì)激勵(lì)普遍不足，而基層統(tǒng)計(jì)部門的物質(zhì)激勵(lì)就更加短缺，許多基層統(tǒng)計(jì)部門有時(shí)因經(jīng)費(fèi)使正常的調(diào)查活動(dòng)都無法開展。目前政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)從上到下實(shí)行的目標(biāo)責(zé)任考核管理制度，在一定程度上起到了精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)的作用。但是，物質(zhì)激勵(lì)的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員。

4、功能定位單一的局面尚未改變，方法、內(nèi)容的改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)管理體制的改革不同步長期以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)主要為上一級(jí)政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)提供報(bào)表資料以及參與全國性的普查資料，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身管理方面的作用發(fā)揮不力，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)工作失去了同級(jí)政府的有力支持。另外，以農(nóng)牧業(yè)指標(biāo)為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系已不能全面反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的全貌，以統(tǒng)計(jì)報(bào)表為主體的調(diào)查方法不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體多元化，分散化的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)單一功能性使其生存長期處于兩難境地，一方面吃的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的飯，另一方面干的是上一級(jí)政府的活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)只能在夾縫中生存。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)功能單一，內(nèi)容、方法制度滯后，既與現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)管理體制有關(guān)，也與各級(jí)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的投入與重視有關(guān)，還與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員的創(chuàng)新精神有關(guān)。但最根本的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)管理體制滯后。

5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)受制于制度和非制度雙重因素的影響，質(zhì)量令人擔(dān)憂鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量高低直接制約我國政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的水平。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出了問題，即使縣以上的政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)采用何種方式、何種手段進(jìn)行加工處理，均不可能得出能夠真實(shí)反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)全貌的數(shù)據(jù)。實(shí)事求是地講，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的確另人擔(dān)憂。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量低的原因有許多，可歸結(jié)為制度&考核制度和法律制度’和非制度因素&人員素質(zhì)’，先具體論述如下：首先，現(xiàn)行各級(jí)政府以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)的考核制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量低下的制度原因?？茖W(xué)的考核制度理應(yīng)是政府管理的重要內(nèi)容。然而將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部政績的主要標(biāo)志的做法確實(shí)有違科學(xué)。具體就經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)而言并非政府領(lǐng)導(dǎo)干部所為，而是各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體所為。作為政府主要是為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體提供公共服務(wù)以及各類信息服務(wù)，而不是主管經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)行從上往下層層分解經(jīng)濟(jì)指標(biāo)又從上往下層層考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的管理機(jī)制，只能強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的干預(yù)。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的大小決定自身政治前途，又無力完成的情況下，政府領(lǐng)導(dǎo)干部對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的干預(yù)就成為必然。但需要說明的是考核并不是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的真正原因，而是衡量政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)效果的手段，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的真正原因在于政府承擔(dān)了本該由市場配置的經(jīng)濟(jì)職能?，F(xiàn)行考核機(jī)制從表層看是為了確保經(jīng)濟(jì)指標(biāo)能夠按期完成，但從深層看，是為了確保和捍衛(wèi)政府的經(jīng)濟(jì)職能。因此，只要政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理的職能存在，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)也就必然存在，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為對政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度也就不可能取消。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)屬于基層統(tǒng)計(jì)，因而，其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不僅要受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，而且要受到縣以上政府的干預(yù)。一句話，越是基層的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)受到的干預(yù)越嚴(yán)重。因?yàn)?，我國政府的考核制度是層?jí)式的考核制度。這一制度實(shí)施的效果只能更加固化我國現(xiàn)行的壓力型政府體制。其次，《統(tǒng)計(jì)法》不完善，執(zhí)法不力。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，同樣，市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府統(tǒng)計(jì)活動(dòng)更需要依靠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓙肀Ｗo(hù)和規(guī)范，而且越是脆弱的活動(dòng)越需要法律來呵護(hù)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)屬于政府統(tǒng)計(jì)中最薄弱的環(huán)節(jié)，受到的人為干預(yù)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，為此，法律的保護(hù)顯得格外重要。然而，目前我國現(xiàn)行的《統(tǒng)計(jì)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)活動(dòng)保護(hù)明顯不力。例如我國《統(tǒng)計(jì)法》第七條規(guī)定：“各地方、各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)人對統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員依本法和統(tǒng)計(jì)制度提供的統(tǒng)計(jì)資料不得自行修改”，但又規(guī)定“如果發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)計(jì)算或者來源有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)提出，由統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)人員和有關(guān)人員核實(shí)訂正。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍不穩(wěn)定，而且素質(zhì)偏低。目前從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)工作的人員多為兼職人員，對統(tǒng)計(jì)知識(shí)了解甚少。盡管對基層統(tǒng)計(jì)人員的培訓(xùn)從中央到地方均很重視，各種形式的培訓(xùn)層出不窮，但受經(jīng)費(fèi)等多種因素的制約收效甚微。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員素質(zhì)低下的現(xiàn)狀還將長期存在。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員社會(huì)地位不高，待遇偏低，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍極不穩(wěn)定，想辦法向比較利益高的部門轉(zhuǎn)移。受鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍不穩(wěn)定和素質(zhì)偏低雙重效應(yīng)的影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從產(chǎn)生之日起就伴隨有質(zhì)量問題。