怎樣進一步完善城中村改造工程加快城鎮化進程

　　城中村是一種社會樣態，城中村改造是新型城鎮化工程，以綜合性，包容性，長期性為特征。在目前三個一億人背景下，城中村改造的推進雖然取得了一定的進展，但是在動因，地位，方式上仍然有一定的弊端，既不能有效解決城中村問題，還有可能引發新的社會矛盾。我們必須以新發展理念和新型城鎮化戰略作指導，合理選擇和創新城中村改造方式，建構“創新、綠色、包容”的城中村改造和發展局面，實施全面、協調的城中村改造方案，進一步實現新型城鎮化。

　　關鍵詞：城中村改造,新型城鎮化,“三個一億人”政策

　　城中村改造進入學者視野已有十多個年頭，許多學科的學者從不同視角解讀和分析城中村改造問題，形成了巨量研究文獻。之所以形成如此局面，很大程度上是“因為所有歷史和當前的問題在城中村這樣一個局促的空間內凝固并集中展現”1，形成了撲朔迷離的復雜局面。然而，當前各地正在開展的城中村改造形成了一些新情況、新問題，呈現出新的階段性特征。

　　對此，學界尚未給予充分關注。當前，作為一項特殊的政府中心工作的城中村改造正借助強勢的行政力量取得重大進展。然而，城中村改造是一項特殊的新型城鎮化工程，當前的城中村改造行動出現了一些背離城中村改造本意和新型城鎮化要求的現象，需要自覺以新發展理念和新型城鎮化戰略為引領，轉換思路與方式，促進城中村改造的有序推進，實現新型城鎮化的包容發展。

　　一、城中村：獨特的“中國式邊緣化”社會樣態

　　歷史地看，城中村并非從來就有，也不是自然成長的，而是中國過去幾十年城鎮化政策的特殊產物，也是城郊村落城鎮化一定階段的特殊表現形態。在經濟增長型發展主義取向下，大量生產要素受利益驅動急劇地向城鎮集聚，有力地促進了城鎮經濟的迅速發展，同時又造成了城鎮空間的嚴重不足。于是，城鎮猶如“攤大餅”般地向郊區擴張，將一個個城郊村落納入城鎮范圍，最終形成了這種“是村非村”、“是城非城”的城中村。城中村擁有城鄉混合型社會結構，是一種既有別于城鎮又不同于鄉村的過渡性社會生活共同體，具有獨特內涵的“中國式邊緣化”社會樣態。對此，筆者曾經專門撰文做過分析。1

　　動態地看，正處于鄉城轉變過程之中的城中村，呈現為一種交界性、過渡性、不穩定性社會。正是這種介于農村社會與城鎮社會之間的交界性、過渡性，決定了城鎮化過程中的城中村必然兼有城鄉兩種社會的屬性：不再只是農村，抑或只是城鎮，而是邊緣性、兩棲性社會。同時，這種交界性、邊緣性、不穩定性社會特征，致使城鎮化中的城中村呈現兩種情況：一是在城鄉對立的二元社會背景下，處于城鄉兩種體制、兩種文化的沖突之中，有可能成為社會矛盾的焦點;二是處于城鄉兩種體系交界處和邊緣區，容易生成獨特的“邊緣效應”2。

　　生態學的研究表明，邊緣區生境條件的特殊性、異質性和不穩定性，致使毗鄰群落的生物可能聚集在生境重疊的邊緣區域，從而增大了邊緣區物種的多樣性和種群密度，以及某些生物種群的活動強度。在相當長的一個時期里，城中村將介于城鄉兩種社會系統的邊緣，多種城鄉社會因子在這里匯集、滲透，發生交互作用和協同功能，“已成為一種特定的、介于城市與鄉村之間的連續統一體”3。正是這種邊緣性及其引發的“邊緣效應”，使得城中村具有更大的包容性和創新發展條件。

　　然而，在20世紀80年代以來的中國城鎮化發展中，城郊村到城中村的轉變，主要是借助政府實施的土地征用、村民房屋拆遷、村民戶籍“農轉非”、治理方式“村改居”等城鎮化行動而逐步推進的，表現為一種建構性社會變遷過程。由于政府的城鎮化行動主要基于城鄉分割的二元體制和自身的理性算計，存在著明顯的城鎮偏好和農村歧視傾向，城郊村落被納入城鎮空間，但未被充分融入城鎮社會，才轉變成城中村這樣一種“中國式邊緣化”社會樣態。

　　二、城中村改造：綜合性、包容性與長期性

　　新型城鎮化意味著城鎮化方式的根本轉換與全面創新。然而，城鎮化方式的創新并非割斷城鎮化歷史，而是在原有城鎮化的基礎上實現創新。因此，新型城鎮化過程中的城中村改造需要從舊城鎮化造成城中村的現實出發，立足其特殊性、復雜性。

　　從一定意義上說，城中村改造是城郊村城鎮化的一個特殊階段。“如果說‘城中村’是一種過渡空間，那么‘城中村改造’就是為了完成這種‘過渡’，實現由‘農村’到‘城市’和由‘村民’向‘市民’的轉變。”4作為中國特色的城鎮化行動，城中村改造應當是一項系統的社會改造工程。

　　第一，城中村改造是一項綜合性的社會改造工程。城鎮化說到底就是農村社會轉變為城鎮社會的歷史過程。對于這一社會轉變過程，不同學科有不同的關注點。比如，人口學將城鎮化視為“農村人口不斷向城鎮轉移的人口地域轉換過程”;5經濟學更關注產業轉移和集聚，把城鎮化理解為第二、三產業不斷向城鎮聚集的過程;地理學更關注城鎮數量的增加和規模擴大;社會學則強調社會結構的變遷和社會生活方式的轉換。可見，城鎮化具有多元性，是一個綜合的社會變遷過程。有學者指出，城鎮化“是化工、化人、化境共同發展的有機統一”6。作為一個社會變遷過程，城鎮化不應當是農村社會某一方面或某一領域的改變，而應是一個綜合的社會整體變遷過程。

　　相應地，以人為核心的新型城鎮化要求城中村改造是一個綜合性的社會重建工程，應當是“化地”、“化境”、“化業”、“化人”等的有機結合，空間城鎮化與居民市民化的有機統一。不應當片面強調表面的空間改造和產業升級，忽略深層的人的城鎮化和社會關系重建。

　　第二，城中村改造是一個包容性的城鎮化工程。“包容性城市”是聯合國人居署2000年提出的，指的是城市中的每個人不論財富、性別、年齡、種族和宗教信仰，均得以利用城市所能提供的機會參與生產性活動。其核心是強調城市發展在各個領域的均衡與統一，城市發展過程中公平與效率的內在一致，城市不同主體發展權利的同質均等性2。客觀地說，處于城鎮化進程中的城中村呈現為典型的“一個村莊、兩個世界”：村籍人口與外來人口并存于同一村域，形成了獨特的共生關系和利益關聯。

　　城中村改造既關系村籍人口，又關系外來人口，需要將包容性嵌入城中村改造中。以共享發展理念為引領，做出整體性籌劃和統籌性處置，實現面向城中村全體在地人員的共享式社會改造。讓所有城中村人民共同享有城中村改造的成果，擁有更多的獲得感。

　　第三，城中村改造是一個長期性的社會變遷過程。城中村的邊緣性決定了其存在的過渡性和城鎮化的非充分性，勢必需要通過進一步的社會改造行動完成村落的城鎮化。從這個意義上說，城中村改造只是城郊村城鎮化的一個新階段。但是，發展地看，城中村改造是一個長期的變遷過程。一方面，特定的城中村改造只是城鎮化工程的一個局部，一個具體的城中村可以經過改造而終結，但作為一種邊緣性社會樣態的城中村將在城鎮化進程中長期存在;另一方面，城中村改造應當是一個逐步推進的過程。

　　房屋征收拆遷、人居環境改造之類的硬件工程可以在短時間內完成，但社會關系重構、城鎮社會融合等社會重建工作則是一個相當長的復雜過程，不可能“畢其功于一役”。這就意味著城中村改造應當具有歷史性與傳承性，應當立足于城中村的歷史事實，直面城中村的復雜現實問題，形成長遠性發展規劃和持久性推動策略，逐漸有序地推進改造過程。

　　三、理性審視當前地方政府的城中村改造行動

　　2014年3月5日，在十二屆人大二次會議上所做的政府報告中，李克強總理提出了“三個一億人”政策，即在今后一個時期“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”，旨在推進以人為核心的新型城鎮化。此后，城中村改造行動在各地迅猛發展，并成為地方政府的中心工作，進而將城中村改造推向了一個新的階段。

　　從這個意義上說，當前各地政府強力推動的城中村改造行動，在很大程度上主要是為了響應黨和國家的決策部署，特別是“三個一億人”政策，是一項典型的“響應型”社會改造工程。從“三個一億人”政策的導向看，城中村改造行動應當立足于城鎮化中的“人”，而不是“村”。也就是說，借助“村”的改造推進“人”的城鎮化。“三個一億人”政策是一個有機整體，作為政策的具體實現形態，城中村改造應當與其他兩方面形成有機關聯，特別應當與農業轉移人口城鎮化相協調。

　　然而，當前各地的城中村改造行動表明，地方政府積極推動城中村改造有其獨特的行為動因和邏輯。調查發現，在當前各地城中村改造的宣傳和決策中，城中村往往被視為阻礙城市發展的重要因素之一。臟、亂、差往往是城中村給人的第一印象：村內道路狹窄，“握手樓”、“貼面樓”比比皆是;自建房挨挨擠擠、違建房暗無天日，住滿了錯綜復雜的外來務工人員、剛畢業的學生，甚至“不務正業”的“三無人員”;村子里污水橫流、垃圾遍地;飯館、攤販、各類小商店遍布且生意興旺;文化娛樂、生活服務設施缺乏;健康和安全問題得不到解決，等等。

　　如此，城中村被作為一個獨特的問題凸顯出來。也就是說，城中村被“問題化”了。正如有學者所指出：“迄今，大多數研究用‘城市的眼光’看待城中村及其問題，站在城市的立場研究城中村，把城中村歸結為城市問題，認為城中村嚴重阻礙了城市化進程，這種思路其實是傳統體制‘城鄉分割、城市偏好’的經濟社會發展戰略的思維定式，不能正確揭示城中村的真正問題及其性質。”1也有學者指出，城中村被問題化的原因，“既有政商互動的利益邏輯，也包含城市政府對城市未來的單一想象”2。

　　當前的城中村改造實踐，一方面受到地方政府獲取利潤豐厚的土地資源的利益驅動;另一方面，源自政府官員對理想城市的單一想象。在他們看來，城市是現代社會的象征，城中村的臟、亂、差形象與現代化、國際化的城市定位相背離。故此，城中村改造也就成為每個城市發展的必經之路。正是在這樣的理念和邏輯下，各地政府結合“三個一億人”政策的要求，紛紛出臺和實施了城中村改造的行動方案。比如，浙江省杭州市于2015年12月提出了主城區城中村改造五年攻堅行動，并出臺了《杭州市主城區城中村攻堅行動(2016-2020年)的實施意見》，要求到“十三五”期末，基本完成主城區城中村改造。杭州的城中村改造起始于1998年。

　　據杭州市城中村改造辦公室公布的數據顯示，截至“十二五”末，杭州主城區246個城中村，已全部完成改造68個，尚未完成改造的村有178個。這178個城中村的改造要在短短的五年時間內迅速完成。又如，山西省太原市過去11年才進行了3個城中村改造，而從2015到2020年左右，要完成全部170個城中村改造。3同時，當前各地的城中村改造，在制定行動方案時，都強調了因村施策，采取多樣化的改造方式，但事實絕大多數選擇了整村拆除的方式，而且比以往更多地選擇了貨幣化的征收補償安置政策。

　　應當肯定，當前的城中村改造行動正在強勢行政推動下按政府預期目標向前推進，取得了一些成效，有關部門也整理出了多種多樣的模式和典型。對此我們也要做更多理性的審視。客觀地說，當前各地正在開展的城中村改造行動呈現出典型的階段性特征，或多或少地存在著一些偏差和缺失。從當前的城中村改造行動看，顯現了以下階段性特征：

　　第一，動因上，呈現為“響應型”政府行動。城中村改造并非現在才有，在過去幾十年中，各地也在緩慢地推進。但是，當前的城中村改造在各地不約而同地迅速展開，并不是因為當地城中村的現實問題和民眾訴求，主要是為響應黨和國家的號召，特別是在李克強總理提出的“三個一億人”政策后而采取的地方政府行動。

　　第二，地位上，構成為地方政府的中心工作。城中村改造在不同時期、不同地方所處的地位有所不同，但大多不構成地方政府的中心工作。近年來的城中村改造，被各地政府擺在了中心工作的地位，提高到了史無前例的位置。 .

　　第三，方式上，表現為突擊性的強行政干預行動。各地的城中村改造方案均將其視之為一項突擊性的攻堅行動。一方面，要求在短期內完成任務;另一方面，借助強有力的行政干預。在當前的壓力型體制下，為迅速完成城中村改造，打贏這場艱難的攻堅戰，地方和基層政府廣泛地動員了可用的行政資源，運用了“千方百計”甚至采取疑似違法的方式，推動城中村改造特別是城中村居民房屋征收拆遷進程。據我們調查，在現階段的城中村改造行動中，以下傾向值得引起人們關注。

　　一是“視物不見人”。片面地強調城中村人居環境改造和產業形態轉換，忽略了人的城鎮化和社會關系重建：重房屋征收拆遷，輕社區營造重建;重物質性補償，輕社會性補償;重物的城鎮化，輕人的市民化;重村落社會的“破”，輕城鎮社會的“立”。

　　二是“只見樹木，不見森林”。片面地關注城中村村籍居民的利益，忽略了城中村外來人口的利益和其他農業轉移人口的城鎮化問題;簡單化地對待城中村邊緣化面臨的突出問題，忽視了城中村邊緣性有可能帶來積極的“邊緣效應”;一味地強調了“城中村問題”的危害，抹殺了城中村在中國城鎮化中的獨特功能;缺乏包容性改造和共享發展的理念。

　　三是“只顧眼前，不及長遠”。片面地致力于短期的運動式攻堅，忽視長期的規劃性建設。要求在短短幾年內完成數量巨大的城中村改造，“速戰速決”、“畢其功于一役”。未能尊重城中村改造與發展的歷史性，沒有從城中村的歷史傳承性及其改造的長期性、復雜性出發，實現長期規劃、精心組織、逐步推進。偏好整村拆除，輕視城中村及其居民的可持續發展。

　　事實上，這類行動依然沒有依據新發展理念和新型城鎮化戰略實現城鎮化策略轉變，其結果可能是：一方面，原有的城中村問題未能根本解決。拆遷了一批城中村，又在被改造城中村的外圍形成了一批新的城中村，城中村問題只是實現了空間的轉移。一些處于被改造城中村外圍的村落突然間轉變為新的城中村，對于這一突如其來的變化未做好充分的準備，由此可能引發一系列新問題、新挑戰。比如，大批外來民工租客在短時間內迅速進入新的城中村，造成管理部門和村集體組織措手不及，帶來了嚴峻的管理服務難題與挑戰，埋下了各種安全隱患。

　　此外，一些非整村拆除式改造的城中村，因社會重建的滯后有可能變為后改造時期“美麗”的新型城中村，引發新的社會問題。另一方面，可能引發新的社會矛盾和社會問題。征收拆遷與補償安置過程中引發的家庭矛盾、干群沖突;政府憑借行政資源強勢推動的“運動式”改造，以及部分官員在“競賽式”攻堅行動中采取的“千方百計”，有可能造成和加劇政府信任危機;失去土地、租金后城中村居民的生活來源、職業轉換和可持續性發展問題;改造后城中村居民權利待遇、公共服務和社會保障的銜接與同城化問題;脫離原有村落共同體后城中村居民特別是老年人的生活適應、鄉愁記憶問題;改造后城中村居民的社會關系重構、社會生活共同體重建和城鎮融合問題;城中村改造給外來民工等租客造成的事實損害和不公平問題，以及可能給農業轉移人口城鎮化造成新障礙的問題。

　　四、合理選擇和創新城中村改造的方式

　　城中村改造方式的選擇，首先應基于對城中村及其改造的認識。只有科學地認識城中村及其改造是什么，才能合理地選擇城中村如何改。正如前面所分析，當前中國的城中村改造實質是城郊村城鎮化的新階段。城中村的邊緣性決定了其存在的過渡性和城鎮化的非充分性，勢必需要通過進一步的城鎮化改造行動完成村落的城鎮化。

　　而作為一項特殊的城鎮化工程，城中村改造應當是一個長期的、復雜的、系統的過程。這就要求當前的城中村改造行動體現新發展理念和新型城鎮化戰略導向，強調城中村變遷的過程性與傳承性、城中村改造的復雜性與系統性，充分尊重和全面接受城中村的歷史事實和“邊緣效應”，采取切實措施，轉變和創新改造的思路和方式。

　　首先，建構“創新、綠色、包容”的城中村改造和發展格局。1根據新型城鎮化的系統性要求，以及城中村改造的長期性、復雜性和特殊性，應當自覺以新發展理念為引領，轉變城中村改造方式。運用新型城鎮化方式推進城中村改造工程，從根本上拋棄舊型城鎮化的理念與方式，改變過去城鎮化中“視物不見人”、表面城鎮化、片面城鎮化等做法，在努力消除城中村“中國式邊緣化”帶來的消極影響的同時，充分利用和發揮好城中村邊緣化的積極效應。特別是要在城中村改造中更好更進一步地體現包容性，允許和鼓勵城鎮建筑多元形態、城鎮社會多元樣態的共存共生。更進一步實現共享發展，關注和保障所有在地居民共享城中村改造的利益。不僅需要促進城鎮發展和原城鎮居民利益，還需要充分關注非村籍外來民工租客等在地居民群體的公平與權益，讓全體居民和各類居民均能在城中村改造中具有獲得感、幸福感。

　　其次，實施全面、協調的城中村改造行動。新型城鎮化背景下的城中村改造應當是一項系統的社會改造工程，在強調經濟政策行動的同時，需要兼顧社會政策行動。不僅應當以合理的經濟政策推動城中村的房屋征收拆遷、補償安置，人居環境改造和產業升級等，實現城中村的空間城鎮化和產城融合，而且更為重要地是要借助恰當的社會政策促進城中村居民的職業轉變、權利平等、城鎮認同、社會關系重建，等等。換句話說，就是要在城中村改造行動中更好更進一步地確立人民中心地位，更加重視“人的城鎮化”。特別是要通過對人的“社會性補償”，完成城中村居民的市民化。尤其注意不能重復過去城鎮化“痛感式變遷”的老路，在新的城中村改造行動中，努力實現協調發展、共享發展，提高城中村居民的獲得感和滿意度。同時，在城中村改造過程中，既要關注房屋征收拆遷、補償安置等工作的突破和攻堅，更要充分認識到城中村改造的整體性、綜合性和長期性，切實加強頂層設計和整體規劃，精心組織、逐步推進城中村改造行動。

　　此外，“三個一億人”政策是一個有機整體，也是今后一個時期推進新型城鎮化的關鍵。作為貫徹落實“三個一億人”政策的重要舉措，城中村改造行動既要成為提升村籍居民生活環境和品質，促進村籍居民市民化的有力手段，還要成為推進“三個一億人”政策協調發展的重要工具。這就意味著：城中村改造不僅要推進城中村籍居民市民化，而且要同時促進其他農業轉移人口特別是進城外來務工人員的城鎮化。

　　第三，采取行政推動與社會參與相結合、整體規劃與重點突破相結合的城中村改造策略。作為一項艱難復雜的系統性城鎮化工程，城中村改造無疑需要行政力量的有力推動。但是，也應當理性地認識到一味迷信行政強制力可能帶來的負面效應。特別是在一些“響應型”工程中，容易形成強行政推動下的“高速高效”與“民怨民恨”并存的現象，極大地損害了黨和政府的形象。在城中村改造行動中，應當更加注意吸納社會協同參與，實現共建式改造。要切實建構一系列有效機制，讓廣大民眾廣泛、充分地參與到城中村改造行動之中，使城中村改造由單一的政府行動轉變為共建的社會行動。要通過民眾的廣泛參與，特別是多形式、多渠道的平等溝通與民主協商，獲得廣大民眾對城中村改造的認同和支持，努力實現共建共治，提升城中村改造行動的有序度、和諧度。

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