基于制度框架創新解決城鄉二元結構問題的對策

        關鍵詞：城鄉二元結構   工業化   城鎮化   制度   機制
        內容摘要：從現代化的角度看，新中國成立以后為實現國家工業化的戰略目標而建立的一系列城鄉有別的制度及其運作機制激化了我國城鄉二元差距，并逐步形成一種剛性的社會結構。改革開放以后，由于制度與體制及其運作機制的肇因，城鎮化與工業化在解決城鄉二元結構中的作用并不顯著，反而在某種程度上強化了城鄉二元差距。要從根本上解決該問題，就需要在制度框架及其運作機制上予以創新。
        新中國成立后我國城鄉二元結構進一步激化的制度因素
       
        1949年中華人民共和國成立以后，趕超型的現代化是當時的主流思想。為實現趕超目標，積極發展重工業成為相當長時間內的國家發展戰略。當時中央最高領導人認為，“發展重工業可以有兩種辦法，一種是少發展一些農業輕工業，一種是多發展一些農業輕工業”。相較而言，“后一種辦法會使重工業發展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，會使它發展的基礎更加穩固”（毛澤東選集，1977）。應該說，這種認識是切合經濟社會發展規律的。但是，我國的現代化戰略部署并沒有按照這一思想演進，“重城輕鄉”、“重工輕農”的路徑選擇深刻地影響我國此后的現代化進程。實行重工業超前發展戰略，必然要求各項經濟政策向現代城市工業部門集中，使得各種社會資源、資金和其他物質在政府的指令計劃下紛紛流向城市，向城市聚集。這就需要建立起城鄉有別的體制及其相關制度來保障這一戰略的實現。
        從當時的歷史來看，一是1953年開始實行對農產品的統購統銷制度，以便積累工業建設與發展所需的資金。據統計，從開始實行該制度到1985年取消期間，國家通過工農業產品價格剪刀差無償從農民手里轉移6000-8000億資金（劉榮剛，2009）。這種工業資金積累方式與經濟發展模式在事實上是以犧牲農業發展、農村進步和農民權利為代價的。在重工輕農的工業化趕超戰略下，我國經濟呈現出反差較為鮮明的城鄉二元結構特征，農業長時間地為工業發展提供積累，造成了極度失衡的城鄉關系（孫久文，2010）。二是為保障城市居民就業和把農村居民限制在農村，我國逐漸形成了人民公社制度與戶籍制度。尤其是1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》和1977年的《公安部關于處理戶口遷移的規定》，使全體公民被人為地劃分為不可逾越的“農業戶口”和“非農業戶口”。三是與戶籍制度匹配的社會管理制度相應而生，如勞動就業制度、教育投入制度、社會福利與保障制度、醫療衛生制度、食品供給制度等，使城市與鄉村處于制度性隔絕狀態。
        由此，國家以正式制度的形式自上而下地建立起了城鄉分割的二元結構制度框架，確立了農業服從工業、農村服從城市的社會資源分配機制，從而進一步激化了城鄉二元差距。這種激化的弊端在于，它是以正式的國家制度與國家意志建立起來的，是以一種體制的方式出現的，因而使城鄉二元結構具有較強的制度體系性。正如回良玉（2010）指出的：從制度慣性看，城鄉二元體制延續時間長、積弊程度深，多重矛盾交織、多方利益糾結，有些方面改不動，有些改革難落實，傳統體制仍然在許多方面、以多種方式頑固地發揮作用。回過頭來看，這也驗證了毛澤東同志的預言——前一種辦法“幾十年后算總賬是劃不來的”。
       
        改革開放以來我國城鄉二元結構出現固化趨勢的制度因素
       
        改革開放以后中央開始推動農村改革，農村經濟社會獲得了較大發展，到1985年時，城鄉人均收入比值縮小到      1.86:1（739.1/397.6）。但是，城鄉二元差距縮小的勢頭很快受到來自制度與體制上的多重制約，以致于它成為改革開放以來的歷史最好比值。
        一是在現代化發展戰略選擇上，工業化與城市化依然重于農業農村的現代化。1986年以后我國改革重點開始轉向城市，國家經濟社會發展的政策重點自然也隨之調向城市，城市的發展又開始超越農村。2000年中央確立了“積極穩妥地推進城市化”的指導思想，2002年又提出了走新型工業化道路的戰略，極大地推動了我國的城鎮化和工業化。盡管中央也比較重視農業農村的發展，但在客觀上仍然延續了此前的工業優先與城市優先的現代化發展模式，以致建立在這基礎上的制度框架及其運作機制不利于農村農業的發展，從而導致農村長期落后于城市的發展。
        二是統購統銷作為一項制度雖然被取消了，但工農業產品之間的“剪刀差”運作機制仍然存在。根據調查統計，1978-1986年間國家通過剪刀差從農業剩余中年均剪去700億，1987年至20世紀90年代中前期每年剪去上千億元。從現實來看，以鋼鐵、食鹽、藥品這三種工業品與糧食、油菜、豬肉三種農產品的價值與價格相比較，工業品的價格高于其價值的60%-200%；而農產品的價格低于其價值的50%-73%。而糧食領域中“新剪刀差”現象又主要表現在，一是農資與糧食的價格差越拉越大，二是農民外出打工的收入與在家種糧的收入差距愈拉愈大。工農業產品比價的不合理與工農就業比較利益的巨大差距，已經成為阻礙我國數億農民收入水平提高的主要因素之一。因而2006年廢止農業稅后，城鄉人均收入差距并沒有因此出現逆轉趨勢。三是國家稅收、金融、財政等制度及其運作機制使農村資金大量流向城市。從統計數據來看，在1998-2006年間，通過財稅系統內的農業稅收和鄉鎮企業稅收，農村凈流出資金共計18748億元，通過金融系統內的農村存款貸款之間的差額共計凈流出62407億元。同時，1978年以來中央財政雖然在支農支出上的總額在增加，但與財政支出的增長速度相比，支農支出總額所占的比例整體上在下降。因此，城鄉居民收入差距拉大的一個主要原因是從農村轉移的資金太多，包括通過工農業產品價格剪刀差的轉移、預算轉移、誘發的資金外流、對農業投入的減少、扶貧資金的轉移及農村居民其他資金的轉移。這種資金轉移還包括高等教育收費、農村耕地占地補償的缺失以及農村大額醫療費用支出等方式，這都在一定程度上激化了改革開放以來的城鄉二元結構。
        四是現行的城鎮化政策與土地征用制度及其運作機制也在激化城鄉二元差距。從城鎮化相關的制度安排及其運作機制來看，土地的城鎮化快于人口的城鎮化，導致了失地農民群體的數量迅速擴大，加劇了農村資源向城鎮的流動。但在這種城鎮化模式中，獲利的仍然是城市及其政府，而不是農村與農民。從全國范圍內來看，“十一五”期間，全國共批準新增建設用地3300多萬畝，土地出讓收入7萬多億元。這一方面使城市獲得大量的土地出讓金可以將其大部分用于城市社會經濟建設，而另一方面卻使失地農民并未獲得充分的利益保障。對此，國土資源部認為，城市發展對土地的依賴有增無減，利益分配不合理，社會矛盾突出，土地出讓制度亟待進一步改革完善。
        五是在宏觀層面上國家并未改變城鄉二元結構的體制。因為盡管實行了農村家庭承包制，這只是否定了城鄉二元體制的一種極端的組織形式——人民公社制度，并沒有改變城鄉二元體制繼續存在的事實（厲以寧，2008）。因此，在宏觀層面上城市的大工業生產方式與農村的小農生產方式依然并存。這樣，一方面在市場經濟的規律下農村資金自然會快速流向城市，另一方面體制的隔絕又在阻礙城市資源向農村流動。同時，行政體制上的扭曲變異、信息失真、截留挪用，導致支農資金層層流失，也在無形之中加劇了農村的相對貧困化趨勢。如果不從體制、機制上著力，不把城鄉二元體制改革作為今后改革的重點，農民始終難以擺脫困境（厲以寧，2009）。
       
        基于制度框架創新解決城鄉二元結構問題的對策
       
        我國工業化積累的財富在二次分配上出了問題，城鎮化過程中農民的市民化遭到了障礙，“以工促農、以城帶鄉”的制度與機制還未充分建立起來，以致目前的工業化與城鎮化的路徑選擇與制度安排未能有效解決城鄉二元結構問題。這就意味著，實現城鄉統籌發展必須革新目前的制度框架及其運作機制，才能有效解決城鄉二元結構難題。
        一是深化行政體制改革，構建起統籌城鄉發展的行政管理體系。深化行政改革，突破統籌城鄉發展的行政體制、機制障礙，建立促進統籌城鄉發展的行政管理體系，是推進統籌城鄉發展的重要內容和主要動力，是充分發揮政府在統籌城鄉發展中主導作用的關鍵。
        二是完善城鄉經濟社會協調發展體系，形成以工促農、以城帶鄉的長效機制。統籌城鄉發展有別于簡單的農村建設，其關鍵點就在于城市對農村的反哺和工業對農業的支持，建立“城鄉互動、工農互促”的發展模式。
        三是創新農村土地流動模式，完善城鄉統籌的土地利用制度。從目前來看，城市化建設用地與工業化用地對土地的需求量增長在較長時間內是一個不可逆轉的趨勢。在此趨勢下如何保障18億畝耕地底線和農民權益是一個亟待解決的問題。這就需要創新農村土地的相關制度與流動方式，并切實保證農民的權益。
        四是以戶籍制度改革為突破口，加快農民工市民化的制度創新。統籌城鄉發展必須解決的一個關鍵問題是“人往那里走”。吸納農業轉移人口在城鎮就業和定居并使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務，是破除城鄉二元結構的重大舉措。
        五是促進財政金融體制創新，建立有效的“三農”投入機制。統籌城鄉經濟社會發展要解決的一個核心問題是“錢從哪里來”。這需要切實把“三農”作為投入重點，并建立起財政“三農”投入穩定增長機制和財政支農體制。
        六是建立統籌城鄉的社會保障制度，創新改善民生的體制機制。應進一步推動公共服務向農村覆蓋、社會事業向農村延伸，加快建立城鄉統一的基本公共服務制度，統籌推進城鄉教育、衛生、文化和社會保障等體制改革。
        七是構筑城鄉一體化生態屏障，推進城鄉生態環境保護的制度建設。把城鄉的生態保護與環境治理融為一體，建立與統籌城鄉相適應的生態環保管理體制。
        總之，解決城鄉二元結構難題單靠某一方面制度的革新是不可能的，從根本上說應是整個制度框架的創新及其運作機制的完善才可能真正達到統籌城鄉發展的目的。 
         
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