市域治理現代化視野下營商環境法治化建設

　　內容摘要：市域治理是指以設區市的地域為空間范圍，以黨委政府、群團及社會組織、中介及自治組織、商事主體和公民等為治理對象，以法律、道德、章程和習俗慣例為治理手段，以國家現代化為目標的社會改革發展過程。市域治理作為介于國家治理與基層治理之間的治理環節，是連接國家宏觀治理系統與微觀治理行為的紐帶，也是商事主體，尤其是私有制企業，最為活躍的場域。市域治理現代化視野下的營商環境法治化建設，要求先進的法治理念、完備的法治體系、科學的法治能力和健全的法治保障。而在長三角一體化背景下，市域營商環境的法治化建設，又增添了整體性和協同性的意蘊。

　　陸棟良; 吳振宇， 《上海法學研究》集刊(2021年第14卷 總第62卷)——長三角法學論壇 發表時間：2021-09-10

　　關鍵詞：市域治理 現代化營商環境 法治化

　　2019年2月，習近平同志在全面依法治國委員會第二次會議上強調“法治是最好的營商環境”，這一論斷深刻闡述了法治與營商的關系，為進一步優化營商環境提供了方向指引。在黨的十九屆四中全會報告中，提出了“加快推進市域社會治理現代化”的改革目標，這是國家治理體系與治理能力現代化的頂層設計目標的具體落實，也為深層次推進長三角一體化、構建法治化營商環境和推進G60 科創產業深度融合提供了路徑指引。黨的十八大以來，黨中央全面推進依法治國，以市域治理為起點，持續深化簡政放權、放管結合等改革，不斷推動營商環境的制度化、規范化和法治化建設。習總書記的發言和十九屆四中全會的報告代表了國家在頂層設計上以市域治理現代化為指導，勾勒出進一步優化法治營商環境的藍圖。

　　一、市域治理現代化的內涵

　　“市域治理”這一概念最早是由中央政法委秘書長陳一新在 2018年 4月延安干部學院講話上提出的，十九屆四中全會通過的《決定》中確定了“構建基層社會治理新格局、加快推進市域社會治理現代化”的戰略目標。

　　關于市域治理的內涵，是指以設區市的地域為空間范圍，以黨委政府、群團及社會組織、中介及自治組織、商事主體和公民等為治理對象，以法律、道德、章程和習俗慣例為治理手段，以國家現代化為目標的社會改革發展過程。〔1〕市域治理的主要內容包括空間范圍、主體、手段、目標和層級五個方面，具體來說：第一，市域治理的空間范圍是設區市的行政管轄范圍，是國家治理在設區市的城市社區、鄉鎮社區和農村社區融合體的具體落實。第二，市域治理的行為主體，既包括政治權力主體(如黨委政府)，也包括經濟主體(如各類商事組織、企業)和社會力量(群團及中介組織)，是多元行為主體在相互協作基礎上的社會治理行動。第三，市域治理是各類行為主體運用法律、道德、科技、章程和習俗慣例等控制手段進行的社會治理行動。第四，市域社會治理的目標是防范社會風險、化解社會矛盾，營造和諧社會環境，進而實現國家現代化。第五，從治理層級看，社會治理包括國家治理、市域治理和基層治理，社會治理介于國家治理和基層治理之間，具有承上啟下的樞紐作用。

　　市域治理作為介于國家治理與基層治理之間的治理環節，是連接國家宏觀治理系統與微觀治理行為的紐帶，〔2〕也是商事主體，尤其是私營企業，最為活躍的場域。國家治理以整個社會系統為對象，借助頂層設計的方式制定社會規則，更多的是國家意志的體現，如國家通過制定憲法和法律等維護宏觀社會經濟秩序;而微觀治理則是側重于具體的、個別的問題治理，是國家制度的貫徹落實。而市域治理，在國家治理系統中處于承上啟下的環節，是國家治理在市域范圍內的具體落實，是直接約束商事主體、直接規范商事活動的場域。市域治理的現代化，既可以推動社會治理體系的完善，又可以規范政府的執法行為、約束商事主體的失范行為，并為商事主體提供充分的救濟保障，對營商環境的法治化建設具有最直接、最有效的促進作用。〔3〕

　　二、市域營商環境法治化的基本遵循

　　法治是市域治理現代化的基本遵循。〔4〕從國內外的經濟發展實踐和法治優化進程可以看到，市場經濟的發展可以促進法治進程，法治的優化又可以平衡政府與市場的關系，為市場主體提供穩定的預期，規范經濟發展秩序，二者相輔相成。市域營商環境的法治化，要求具有先進的法治理念、完備的法治體系、科學的法治能力和健全的法治保障。

　　(一)營商環境法治化要求先進的法治理念

　　黨的十八屆四中全會提出全面依法治國的總方略，這既是對社會改革的指引，也是社會發展的目標。樹立先進的法治理念，亦是營商環境法治化建設的應有之義。傳統社會中，官僚主義與威權主義盛行，統治者的政策決定了商事活動興衰，這一政策理念，具有極大的不確定性，阻礙了商業活動的健康有序發展。因此，營商環境的法治化需要以先進的法治理念引領社會經濟改革的步伐，以理念的變革引導改革邏輯的轉變。市域營商環境的法治化包含兩個轉變：第一，政府理念從官僚威權主義向服務型、公共型轉變，通過簡政放權、放管服改革等減少企業發展束縛、降低企業經營成本、促進企業創新，打造服務型政府。第二，政府從消極被動的管理理念向積極主動服務理念轉變，針對新經濟業態下層出不窮的商事活動形式，尤其是平臺經濟的快速發展，積極主動完善相關法律法規，注重防范資本的野蠻擴張，使得國家管理制度及時適應社會經濟發展需要。

　　(二)營商環境法治化要求完備的法治體系

　　依法治國的前提在于有法可依，完備的法治體系也是營商環境法治化的前提。〔5〕改革開放以來，我國社會經濟高速發展，國家對商事主體和商事活動的管制也逐漸放寬，民營企業，尤其是中小企業是我國商事活動的主體，其發展壯大有力促進了我國社會經濟的發展。然而，在改革的進程中，部分行為主體的行為失范與社會秩序失調問題日益嚴峻，究其原因，在于社會治理體系，尤其是法治體系的不完備，導致了失范行為的滋生蔓延。如部分商事主體為追求利潤最大化而違反社會秩序或法律法規，借助互聯網的手段過分剝奪勞動者的生產價值，或通過資本運作的形式打擊競爭對手，實施不正當競爭或壟斷行為。而國家囿于立法的滯后性，相關法律法規不完備，難以實現有效的約束與規制。因此，營商環境的法治化需要完備的法治體系，以緩解商事主體行為失范對社會經濟秩序帶來的沖擊，并引導商事交易和技術創新向滿足人們美好生活的軌道發展。〔6〕

　　(三)營商環境法治化要求科學的法治能力

　　隨著我國改革開放進入深水區，尤其是面對新冠疫情肆虐的背景下，我國面臨著異常復雜的國內外形勢，及時防范和化解各類社會風險，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環的新發展格局，既考驗著政府的智慧，又是對政府治理能力的重大挑戰。而構建法治化營商環境，要求政府具備科學的法治能力，并對政府的治理標準、治理方法和治理實效提出了嚴苛的要求。優化市域營商環境有三個基本要求：一是明確政府角色定位，合理劃分自身權責邊界，發揮市場在資源配置中的決定性作用，尊重商事主體的自主性，既不越權也不怠于履職;二是引入現代化的技術手段，利用信息手段優化行政治理方式，發揮大數據在市域社會治理、營商環境建構中的作用。三是提高治理時效，在智慧治理的基礎上檢驗社會運行狀況，在提高風險應對能力的基礎上對社會主體的行為進行預測，成為有“預見性”的政府，〔7〕努力將社會矛盾扼殺在萌芽之中。

　　(四)營商環境法治化要求健全的法治保障

　　黨的十九大指出我國社會的主要矛盾轉變為人們對美好生活的向往與發展不平衡、不充分的矛盾，凸顯出人們對自身權利的愈加看重與對權利的法治保障不足之間的張力，即加強對人們合法權利的保障，構建法治化的保障體系，是市域治理現代化必不可少的環節。營商環境的法治保障，包括法治監督和司法救濟兩方面。一方面，政府公權力行使必須受到約束，需要制定專門的機制規范政府的行政行為，防止權力尋租、超越職權、濫用職權等違法行為，尤其是在涉企事項審批、商事交易環節以及行政負擔、稅收負擔等方面，嚴格依法行政，充分保護不同類型商事主體的合法權益。另一方面，要加強司法機關對于解決糾紛、維護公平正義的保障作用，為商事主體權利糾紛提供解決路徑，暢通權利救濟渠道，增強人民群眾的安全感。

　　三、市域營商環境法治化的現實困境

　　改革開放四十年來，我國經濟發展之所以能夠取得巨大成就，一個重要的原因在于我國法律制度的不斷發展和完善。但不容忽視的是，我國目前的營商環境法治化建設仍然存在許多有待改進之處。根據世界銀行發布的《全球營商環境報告》，我國在有關營商環境的相關法律制度建設與實施上，仍面臨著諸多不足和挑戰。〔8〕

　　(一)營商法治理念有待轉變

　　法治理念的轉變，要求貫徹新時代中國特色社會主義，走符合我國國情的法治化道路。法治化的營商環境，要求誠實信用、公平正義、權利保障和和諧共存等，既是對政府的要求，也是對商事主體的約束，即政府應當秉持誠實信用的原則，確保其制定的營商政策符合公共利益，并保持延續性和連貫性;商事主體在商事活動中亦應恪守誠實信用的原則，認真履行義務，承擔社會責任;在遇到糾紛時，依“法”而不依“權”。然而，當前的營商環境面臨著商業誠信、政商關系和文化氛圍等諸多問題。〔9〕首先，商業誠信關系到市場交易的正常進行和政府監管的行之有效，但目前部分地方政府為追求政績而脫離實際制定政策，在招商引資時為吸引企業投資而給予企業夸大承諾，在企業投資之后無法給予兌現或添加不合理條件，損害了政府的信譽和企業的合法權益。同時，一些商事主體不遵守誠實信用原則，虛假交易或惡意磋商，損害了交易相對方的合法權益，而政府的失信懲戒制度建設存在不足，不同地區、行業、部門之間的溝通不足，不利于對失信行為人的聯合懲戒。其次，政商關系是營商環境的重要維度，受傳統威權主義理念的影響，一些政府官員仍未完全轉變服務型的理念，對營商環境的法治化造成不可預估的危害，〔10〕如一些官員為官不清、為官不為甚至官商勾結，嚴重損害了法治營商環境，一些官員包庇黑惡勢力，充當犯罪分子的保護傘，助長了犯罪分子對企業家人身財產安全的侵害，一定程度上破壞了當地健康的營商環境。最后，崇尚法律的文化氛圍是改善營商環境的點睛之筆，受傳統“官本位”的影響，人們對政府權力仍然充滿了敬畏和服從，在發生權利糾紛時，習慣于信任“權力”而忽視了“法律”，導致政府公權力的行使突破了法律的約束，對法治化營商環境建設造成了破壞。

　　(二)營商法治體系有待完善

　　市場經濟的本質是法治經濟，徒法不足以自行，打造法治化、規范化營商環境需要建立健全營商法治體系，以促進不同所有制企業公平競爭為目的，保證營商法律體系的完備性、民主性、科學性和公平性。〔11〕改革開放40余年來，我國市場經濟法律制度形成了以憲法為根本大法、法律為主導、地方性法規和政府規章為補充的法治體系，但也出現了諸多問題。首先，營商法律體系欠缺完備性。我國營商法律整體規劃缺乏科學性，法律體系層次雖多但協調不足，許多部門規章雜亂甚至沖突，缺少科學合理的長期立法規劃。其次，立法的民主性存在不足。現階段立法工作在草案起草時以委托專家起草為主，而這些專家雖然具有豐富的理論知識，但是缺少相應的實務經驗，立法論證缺少相關企業人士、社會公眾的充分參與，立法聽證會實施效果不佳。再次，立法的科學性不足，存在一定的滯后性。隨著互聯網技術的快速發展，共享經濟、平臺經濟等新經濟形態層出不窮，技術創新固然促進了社會秩序的變革，然而與之配套的監管制度缺乏，破壞了公平競爭的市場環境，如一些巨型網絡平臺企業濫用技術手段進行不正當市場競爭，野蠻生長，囿于反壟斷法和反不正當競爭法相關規范的不足，一定程度上放任了資本的無序擴張和市場壟斷，危及了社會經濟制度的根基。最后，法治化營商環境要求公平對待不同屬性的商事主體。2019年政府工作報告中要求以競爭中性原則公平對待不同所有制的企業，保證企業在要素獲取、市場準入、商業運營和政府采購中的公平待遇，然而現階段我國公平競爭審查制度尚未建立，民營企業在資源獲取、市場準入、商業運營和政府采購等方面處于劣勢地位，不利于市場公平競爭。〔12〕

　　(三)營商法治能力有待提升

　　打造法治化營商環境，離不開政府的積極主動作為，政府的法治能力，對一個地區的經濟發展水平具有重要影響。政府應當堅持不懈地推進簡政放權、放管服改革，提高企業的發展活力和地區經濟持續增長能力。政府的依法行政水平是優化一個地區營商環境的關鍵因素，現階段，市域治理現代化視野下，政府的法治能力面臨著嚴峻的挑戰。在行政審批方面，放管服改革要求精簡行政審批事項，優化審批流程，但對于一些非公有制企業和小微企業，仍然面臨著程序不規范的情形，如一些行政機關工作人員以非市場化因素故意拖延審批期限、履行職責時積極性不夠、對于明令取消的稅費以“罰款”代之等。在行政執法方面，選擇性執法方式不合理，也增添了企業負擔。由于法律體系的不成熟和某些法律用語的模糊性，一些行政部門的職權存在交叉情形，部分執法機關的職權存在較大的自由裁量空間，導致實踐中一些行政機關對于民營企業的執法存在重復檢查、選擇性檢查、差別對待等不合理現象。在行政服務方面，政府為企業提供政務服務易因政策目標、企業經濟屬性的不同而提供不合理的差異性服務，如小微企業融資難、民營企業在政府采購方面存在隱形歧視等，違背了市場公平競爭的要求。〔13〕此外，在行政管理方面，面對互聯網技術的快速發展，部分商事主體濫用大數據和人工智能等技術手段竊取公民的個人信息，在侵損人們的合法權益的同時也破壞了市場競爭秩序，給政府的行政管理帶來嚴峻的挑戰，政府的監管能力亟待提升。

　　(四)營商法治保障有待完善

　　司法是維護社會公平正義的最后一道防線，優化法治營商環境，公正司法同樣不可或缺。司法公正，不僅能及時化解市場主體糾紛、維護市場競爭秩序，還可以鼓勵商事主體不斷創新、增強經濟發展的動力。然而，受制于法律體系的不健全和行政權力的擴張，嚴格司法面臨著公正問題。在司法裁判方面，一些商事主體虛假訴訟或惡意訴訟擾亂了正常的司法秩序;在有關金融案件審理時由于法律規定的滯后和相關規定不完善導致裁判預期的穩定性不足;在涉及企業知識產權訴訟中，由于知識產權侵權行為的特殊性，案件審理的流程漫長，且由于司法機關對于一些侵權行為的約束能力不足，致使企業的知識產權侵權救濟困難，一定程度上抑制了企業創新的活力。在判決執行方面， “執行難”一直是阻礙企業獲取勝訴利益的頑疾，強制執行手段的不足和執行機構職權威懾力缺失導致企業難以有效實現勝訴利益，破壞了司法的公信力和商事主體的期待性。〔14〕在司法監督方面，司法權力的濫用對企業的合法權益和營商環境造成了嚴重破壞，突出表現為一些司法機關利用刑事手段干預經濟活動，將民事行為刑事化，這不僅破壞了正常的商事交易活動秩序、危及了企業的財產安全，還關涉到企業家的人身自由，以致對地區經濟發展產生不利影響，嚴重破壞了地區營商環境的法治化水平。

　　四、市域營商環境法治化的推進路徑

　　隨著經濟全球化縱深發展，我國改革開放進入深水區，特別是在新冠肺炎對全球經濟造成嚴重沖擊的背景下，提高營商環境法治化水平，對于增強我國企業市場競爭力、恢復經濟發展具有重要作用。因此，市域治理現代化視野下，應當堅持法治理念引領、完善營商法治體系、提升法治營商能力、強化法治營商保障，積極推進營商環境法治化建設。

　　(一)堅持法治理念引領

　　國家政策和法律制度的有效實施，離不開公眾文化觀念的配合和社會環境的改善，要堅持法治理念引領、營造法治營商文化。首先，要不斷提高人民群眾的法治意識，加強法制宣傳教育，提高人們的法治素質，引導商事主體對法治化營商環境建設的正確認識，培育人們形成符合法治要求的行為準則、思維方式和價值觀念。〔15〕在遇到權利糾紛時，應當首要選擇依靠法律解決糾紛而不過分迷信權力。其次，要完善企業信用體系建設，強化商事主體誠實守信、遵守契約的自律意識，加強對失信商事主體的聯合懲戒，打造有約必守、失信必懲的社會信用環境。最后，要優化政商關系，優化省市(區)縣行政機關行政指令的貫徹和執行，行政要正確對待中華傳統文化，取其精華、去其糟粕，切實解決好“親”而不“清”、官商勾結和“清”而不“親”、為官不為等問題，構建“親”“清”新型政商關系，〔16〕營造自由競爭、平等競爭和誠實守信的法治化營商環境。

　　(二)完善營商法治體系

　　市域治理現代化視野下，建設公平有序的社會主義市場經濟體系，需要健全的營商法治體系。首先，應當強調立法的整體協調性，進行長期的立法規劃，科學制定涉及市場競爭的法律法規，注重不同法律部門、部門規章、地方性法規的相互協調。〔17〕其次，在完善營商法律體系時要從我國現階段實際出發，根據社會經濟發展的客觀需要，突出問題導向，嚴格依照立法程序，廣泛聽取企業家和其他市場主體的意見，提高立法的透明度和公眾參與度，推進重實質和內容、輕形式主義的立法工作。再次，要提高立法的科學性和前瞻性，適時修改現有法律、法規及司法解釋，彌補立法的滯后性。尤其是新經濟業態下，要及時修改反壟斷法和反不正當競爭法等市場競爭法律，加緊出臺電子商務法配套司法解釋，將平臺經濟下不正當的競爭手段和資本的無序擴張納入監管之中，在鼓勵創新的同時為技術發展勾勒紅線。最后，可以借鑒域外比較成熟的法律制度，將競爭中性原則和公平競爭審查制度作為衡量制定法律法規科學性和合理性的評價指標，防止政府不正當干預市場競爭和行政壟斷，營造平等對待不同所有制企業自由競爭的營商法律體系。

　　(三)提升營商法治能力

　　依法行政是營造法治化營商環境的關鍵環節，對保障不同所有制企業公平競爭具有重要作用，要不斷深化依法行政改革，提升政府營商法治能力。〔18〕在行政審批方面，要以“辦事效率最高”為行為準則，不斷推進簡政放權、放管服改革，實行行政審批集中辦理、跨區域網上辦理和企業登記“一證一碼”“多證合一”工作，提高行政時效。在行政執法方面，堅持“投資環境最優”的執法理念，行政機關要尊重法律法規的權威性，以法律規范作為評判市場主體行為合法與否的唯一標準，平等保護不同所有制企業的合法權益，依法打擊各種市場違法違規行為，營造合法、有序的市場競爭環境。在行政服務方面，要以“市場主體和人民群眾獲得感最強”為服務目標，厘清政府與市場的職能邊界，減少政府對市場的不正當干預和行政壟斷，充分釋放不同經濟屬性的市場主體活力，以市場機制促進資源的合理配置，不斷提高市場主體的獲得感和人民群眾的幸福感。在行政管理方面，要充分利用互聯網手段，建設“智慧大腦”，以信息化的手段不斷提升行政監管能力。〔19〕

　　(四)強化營商法治保障

　　司法作為維護社會公平正義的防線，在優化營商法治環境建設中，起到定紛止爭、救濟保障的作用。在司法審判方面，要依法公正審理產權糾紛案件保護企業和企業家產權、依法公正審理合同糾紛案件保護企業和企業家債權、依法公正審理金融案件促進金融服務實體經濟、依法公正審理破壞市場競爭案件維護公平有序市場競爭環境、依法公正審理知識產權案件保護企業創新權益。〔20〕在裁判執行方面，要拓寬司法執行機關的執行權限，加強執行力度，多渠道保證商事主體的勝訴權益。在司法服務方面，營商環境的改善不僅需要司法機關公平公正裁決，還需要司法機關在辦理涉企案件時應當提供高效便捷的司法服務，要不斷優化相關案件審理流程，防止訴訟拖延對企業的正常生產經營造成不利影響。在司法監督方面，要強化對司法權力的制約，在司法教育整頓的基礎上完善常態化監督機制建設，防止司法權力的誤用與濫用。

　　結 語

　　2021年5月，長三角一體化高層次論壇在無錫舉行，這也是“十四五”后三省一市主要負責人的首次聚首。會議聚焦流量暢通這一關鍵因素，要求各類資源要素，在長三角地區實現全周期、全鏈條的經濟循環，這離不開規范化、法治化的營商環境。長三角三省一市營商環境的法治化，離不開以“市” 為基礎的市域營商環境法治化;同時，一體化的要求也給市域營商環境的法治化建設增添了整體性和協同性的意蘊，二者相輔相成，共同促進長三角地區的協同發展。