行政爭議訴源治理機制研究

　　要: 訴源治理是我國社會治理體系中的一項重要方式，行政爭議訴源治理在預防和實質性化解行政爭議、維護社會的和諧穩定等方面能夠發揮重要的作用。行政爭議訴源治理機制的建構應當遵循“源頭預防為先、非訴機制挺前、法院裁判終局”的基本理念，并實現各種治理路徑的有效銜接、各類治理主體的高效協調。在源頭預防維度，應建立與行政爭議形成原因類型化相適應的預防機制，完善當事人間的溝通協商機制、建立司法行政協作機制等多元化行政爭議源頭預防機制，以及時消除潛在的行政爭議; 在非訴化解維度，應完善行政爭議調解機制，發揮行政復議的“主渠道”作用，重構信訪體制; 在法院裁判維度，應完善繁簡分流機制，合理利用調解與協調和解方式，進一步發揮行政指導性案例的作用以及堅持行政機關負責人出庭應訴制度，以確保實質性化解行政爭議。

　　本文源自馬磊; 王紅建， 河南財經政法大學學報 發表時間：2021-03-05《河南財經政法大學學報》(雙月刊)創刊于1986年，是由河南財經政法大學主辦的學術刊物。經國家新聞出版總署批準(新初審字[2011]806號)，原《河南省政法管理干部學院學報》更名為《河南財經政法大學學報》，主辦單位由原河南省政法管理干部學院變更為河南財經政法大學。

　　關鍵詞: 行政爭議; 訴源治理; 源頭預防; 實質性化解; 行政指導性案例

　　在行政爭議化解中，行政訴訟是保證行政相對人合法權益的最終保障機制和事后救濟機制，也是解決行政爭議的主要渠道。但隨著行政爭議的日漸增多，人民法院受理行政案件的數量呈快速增長趨勢。“案多人少”的情況導致目前行政審判質效明顯下降，行政案件長期存在上訴率、申訴率、信訪率高等問題。為切實解決行政爭議，急需建立一套多元化的行政爭議預防和化解機制。“訴源治理”于 2019 年被最高人民法院“五五改革綱要”所吸納后，有關“訴源治理”的研究和探索正在如火如荼地展開，但目前仍存在“民事爭議研究多，行政爭議研究少”“實踐探索多，理論研究少”等問題。為進一步完善多元化行政爭議預防和化解機制，本文將結合現有理論與實踐成果對行政爭議訴源治理機制進行初步探索。

　　一、行政爭議訴源治理的基本面相

　　( 一) “訴源治理”的時代背景

　　訴源治理是指“社會個體及各種機構對糾紛的預防及化解所采取的各項措施、方式和方法，使潛在糾紛和已出現糾紛的當事人的相關利益和沖突得以調和，并且采取聯合行動所持續的過程”[1]。通說認為，訴源治理有狹義和廣義之分。“狹義的訴源治理是指訴訟之外的糾紛實質化解。廣義的訴源治理既包含訴訟之外的糾紛實質化解，也包含訴訟之內的糾紛實質化解。”[2]本文所述的“訴源治理”均采納廣義的訴源治理范圍，即包括源頭預防、非訴解決、法院裁判三個維度。對“訴源治理”的理解應著重把握以下兩個方面: 一是訴源治理的目的在于通過多元化路徑從源頭消除潛在的爭議; 爭議發生后，實質性化解行政爭議。二是訴源治理主體也是多元化的，訴源治理應當堅持在黨委的領導下，有效發揮黨委總攬全局、協調各方的核心優勢，在法治軌道上統籌各方面力量和各種資源，形成參與“訴源治理”的合力[3]。

　　中國對社會治理的認識在不斷深化，實踐探索在不斷推進，訴源治理是國家在推進社會治理現代化過程中的最新成果。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對“推進多層次多領域依法治理”作出了論述，要求“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，要求加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。在 2019 年中央政法工作會議中，習近平同志對社會治理體制與社會治理格局的建設作出了進一步的強調。這次會議還確定了“要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”等舉措。2019 年 2 月，訴源治理被最高人民法院“五五改革綱要”所吸納，明確列為今后五年人民法院一項非常重要的改革任務。同年 8 月 1 日，最高人民法院出臺《關于建設一站式多元解紛機制 一站式訴訟服務中心的意見》，進一步指出“主動融入黨委和政府領導的訴源治理機制建設”。

　　訴源治理作為國家在推進社會治理現代化過程中的最新成果，本質上是“楓橋經驗”的傳承和延伸。社會治理現代化既是國家治理現代化的重要支柱，又是國家治理現代化的堅實基礎。因此，建立和完善訴源治理機制也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑。具體而言，一方面，訴源治理機制的建構有利于緩解法院案多人少的矛盾，提高審判質效，促進法院實質性化解爭議; 另一方面，訴源治理機制能夠促進訴源治理的各參與方對爭議產生的根源進行內省式反思，從而提高運用法治方式和法治思維解決問題的能力。

　　( 二) 行政爭議訴源治理機制概述

　　行政爭議訴源治理機制的建構作為訴源治理建設的一個重要領域，其本質目的在于通過多元化路徑實質化解行政爭議，而這些路徑也應當分為三個維度: 一是訴源治理主體應當在源頭上預防行政爭議，并及時消除潛在的行政爭議; 二是行政爭議產生后，盡量通過非訴訟行政糾紛解決機制化解行政爭議; 三是法院在審理行政案件時，應當實質性化解行政爭議，降低行政案件的上訴率、申訴率、信訪率。這三個維度是一個既相互協調又層次分明的過程，即在行政爭議訴源治理中，應堅持“源頭預防為先、非訴機制挺前、法院裁判終局”，行政爭議訴源治理機制的建構也應以上述三個維度為核心。

　　在行政爭議領域，爭議一方當事人是行政機關，另一方當事人是行政相對人，當事人雙方地位的不對等以及行政機關的特殊地位，使得我國行政法早就確立了行政復議、行政調解、申訴、信訪等一系列的非訴訟行政糾紛解決機制。但是，相較于這些非訴訟行政糾紛解決機制，訴源治理無疑對行政爭議的化解提出了更高的要求，它不僅要求將矛盾盡量化解在源頭，還要求矛盾化解的實質性，更要求化解路徑的多元化以及各種路徑間的有效銜接，以保證所有的行政爭議都有出口。行政爭議訴源治理路徑的多元化也決定了治理主體的多元化，行政爭議訴源治理工作的實施不是靠一個部門就能完成的，而應在堅持黨委領導的前提下，明確立法機關、行政機關、監察機關、人民法院、調解機構等各類訴源治理主體的職責及協調、銜接機制，切實發揮各類主體在行政爭議訴源治理中的作用。

　　相較于民事、刑事等領域，行政爭議訴源治理機制的建構具有其特殊性。首先，行政爭議的一方主體為行政機關，另一方主體為行政相對人，二者處于一種“不對稱的權利義務關系”[4]。行政機關依據法律賦予的公權力行使公共治理職能，在行政相對人心中一直都處于“高高在上”的地位。行政機關的強勢地位使得“五老”調解、巡回審判、無訟社區等在其他領域探索的行之有效的訴源治理經驗難以在行政爭議化解過程中發揮作用，行政爭議訴源治理機制的建構需要基于行政爭議的上述特征。其次，除行政訴訟制度外，行政法已經建立了許多非訴訟行政爭議化解機制。從實踐來看，行政爭議發生后相對人通過申訴、信訪等途徑尋求權利救濟的情況極為常見，行政復議案件近幾年也呈增長趨勢。當前，行政復議、信訪等非訴訟行政爭議化解機制在制度設計和現實操作中都還存在諸多問題，但隨著國家對其具體制度的不斷完善，由行政機關主導的行政復議等機制能夠擔起行政爭議化解主渠道的重任。因此，行政爭議訴源治理機制的建構需要基于現有的非訴訟行政爭議化解機制。另外，行政爭議的產生往往是因為行政機關未依法履行職責而侵害了行政相對人或利害關系人的合法權益，提高行政機關依法行政水平是行政法治建設的基本要求，也是行政爭議訴源治理的應有之義。在當前全面推進依法治國的時代背景下，法治政府建設作為全面推進依法治國的重點環節得到了高度關注。法治政府建設中的高效便民服務、行政決策法治化、行政執法規范化、政府信息公開、政府守法誠信等要求也符合訴源治理中從源頭預防爭議的基本要求[5]。

　　二、行政爭議源頭預防機制建構

　　源頭預防爭議是訴源治理的第一個維度，也是訴源治理最為本質的含義。行政訴訟制度建立之初，平均每個法院每年受理的行政案件不到 30 件，最多的年份也不超過 40 件，案件過少是行政訴訟面臨的主要困境之一[6]。但時至今日，案件爆棚卻成為行政訴訟面臨的主要壓力，同時也給行政訴訟審判質效等方面帶來了諸多問題。探索建構行政爭議源頭預防機制，及時消除還未形成的行政爭議，是促進社會穩定、減輕法院審判壓力的根本方式。行政爭議的預防路徑是多元化的，其選擇應與行政爭議的基本特征相符。

　　( 一) 建立與行政爭議形成原因類型化相適應的預防機制

　　我國存在行政復議、信訪等多種行政爭議化解途徑，但在當前，行政爭議如果不是必須復議前置，行政訴訟還是當事人尋求權益保護的最主要方式。筆者在無訟網以“案件類型: 行政”“裁判年份: 2019”為條件進行檢索，共找到466 248份判決，其中案由為行政處罰的判決143 639份，約占判決總數的 31%; 案由為行政復議的判決41 619份，約占判決總數的 9%; 案由為行政征收的判決25 120份，約占判決總數的 5. 3%①，可以看出，案件類型較為集中是行政訴訟司法實踐中的主要特點之一。行政爭議形成原因類型化分析，即針對行政訴訟中受案數量較多的案件類型，總結行政爭議的主要事由，分析行政爭議的形成原因，尋找行政爭議的預防路徑，將大量潛在的爭議消除在源頭，以減輕行政案件數量過多給法院帶來的審判壓力。

　　類型化分析的第一步是要總結某類案件的主要爭議事由。以行政征收案件為例，筆者在無訟網以 “案由: 行政征收”“地域: 河南省”“裁判年份: 2019”“文書性質: 判決”為條件進行檢索，共找到 312 條結果，然后又以“裁判日期”進行排序，選取前 100 份判決進行篩選，其中認定行政機關有違法情形的判決共 71 份②。行政機關的違法原因較為集中，大都是程序問題，其中因行政機關超越職權強制拆除土地上附著物而認定違法的判決有 18 份，約占判決總數的 25%; 因未達成補償協議的情況下拆除被征收人房屋而違法的判決有 17 份，約占判決總數的 21%; 因未依法公開涉及土地征收的政府信息而違法的判決有 11 份，約占判決總數的 15%，等等。

　　類型化分析的第二步則是要根據行政爭議產生的原因提出預防方案。由表 2 可知，在行政征收案件中，爭議的產生絕大多數情況下是因為行政機關違反了法律的明確規定，而規范其行政執法行為就成為從源頭預防行政爭議的主要途徑。首先，行政機關應做到行政決策的法治化與行政執法的規范化。一要權限合法，如行政機關沒有強制執行權便不能強制拆除土地上附著物，只能申請法院強制執行; 二要實體合法，如國家征收土地的，必須依照法定程序批準后才能實施，有權機關還未批準時不得實施; 三要程序合法，如行政機關在未與被征收人達成補償協議的情況下，原則上不能拆除被征收人房屋。其次，要加強對違法行政行為的監督和問責。習近平同志強調: “必須把權力關進制度的籠子里，堅持用制度管權管事管人。”[7] “行政機關必須要對法律負責，承擔因自身行政行為引起的各種法律責任。包括國家權力機關監督、行政系統內部監督、司法監督、輿論監督、人民監督在內的法治化監督體系則構成了問責制度法治化運行的內在動力。”[8]最后，要通過講座、培訓等各種方式提升行政機關的依法行政能力。比如，四川省榮縣人民法院針對行政審判中反映出的行政執法常見問題，通過開展專題講座、組織旁聽庭審等形式對執法人員進行法律培訓，規范執法程序，以減少行政執法不規范等引發行政爭議的情況[9]。

　　在行政爭議訴源治理中，行政爭議形成原因類型化分析工作應當發揮行政機關、人民法院、社會力量等多類主體的作用。首先，行政機關應當發揮主導作用，負責統籌協調行政爭議形成原因類型化分析工作的開展，并提供必要的人財物保障。其次，法院掌握大量的司法數據，可以對某類行政爭議形成原因進行調研，并將調研數據抄送給行政機關，也可以提出相關建議。最后，行政機關可以在掌握相關數據的情況下委托專家學者或其他研究人員對行政爭議形成原因進行研究并提供科學的預防建議。另外，行政機關、人民法院、高校也可以通過聯合課題組的形式對行政爭議形成原因展開系統分析。

　　( 二) 完善多元化行政爭議源頭預防機制

　　首先，完善與當事人間的溝通協商機制。《行政處罰法》( 1996 年) 和《行政許可法》( 2003 年) 對告知、申辯和聽證等程序作了比較完備的規定，聽取意見是正當程序原則的基本要求，它作為一種獨立的程序性權利，國家有義務保障它的實現。就行政機關而言，聽取意見可以使其更為詳細地了解案件情況，從而作出正確的行政決定; 就行政相對人而言，聽取意見具有保障個人實體法權利的功能。因此，在預防行政爭議層面，聽取意見不僅可以預防行政機關錯誤作出行政決定而產生行政爭議，還可以增加行政機關與行政相對人的接觸，由行政機關代替法院向行政相對人解釋該行政決定的合法性。溝通協商機制的缺乏不僅會造成大量的行政爭議，還有可能會導致行政相對人的不滿，引發更為嚴重的社會后果。因此，完善當事人間的溝通協商機制對預防行政爭議的產生及擴大具有必要性。

　　其次，建立司法行政協作機制。司法行政協作機制即法院與行政執法機關或其領導、監督機關的溝通機制，其建立目的在于提升依法行政實效，減少行政爭議。一方面，法院可以就可能會大規模提起行政訴訟的案件向行政機關提出司法建議，使行政機關及時改正違法行為或向行政相對人釋明行為的合法性，以消除行政爭議。在司法實踐中，經常可以看到十幾個甚至幾十個行政相對人因不滿行政機關作出的同一事項而分別向法院提起行政訴訟，法院分別作出判決的情況，這種目前普遍存在的現象極大增加了法院的審判壓力。法院在審理案件時如遇到上述情況，一方面可以及時向行政機關提出司法建議; 另一方面，法院也可以與行政執法機關的領導、監督機關建立協作關系，倒逼行政執法機關規范行政執法行為，消除行政爭議產生的土壤。

　　再次，搭建行政爭議預防溝通平臺。行政爭議預防溝通平臺，是指為及時消除潛在的行政爭議而建立的由行政機關、人民法院、信訪部門、基層自治組織、社區工作者、咨詢機構等主體進行及時溝通的信息交流機制。行政機關在作出行政行為后，大多數情況下難以知曉行政相對人是否認為該行政行為侵犯了其合法權益而準備尋求權利救濟，但基層自治組織、社區工作者、咨詢機構等卻很容易發現潛在的行政爭議。基層自治組織、社區工作者、咨詢機構等主體在發現行政爭議后，應當及時將信息報送給行政機關、人民法院、信訪部門等單位，以便上述單位及時知曉并解決還未進入救濟程序的行政爭議，行政爭議預防溝通平臺正是為方便各類主體間的溝通交流而建立。行政爭議預防溝通平臺除發揮信息交流的作用外，還可以成為行政機關征求其他主體解決建議的工具，以便行政機關能夠更為得當地采取措施，消除潛在的行政爭議。

　　最后，加強法制宣傳教育。行政爭議的產生，一是因為行政機關違法作出行政行為，但即便行政行為合法，行政相對人也可能會因為不了解法律規定而認為行政機關侵犯了其合法權益，然后通過各種途徑尋求權利救濟。因此，為減少此類不必要的行政爭議，有必要加強對公眾的法制宣傳教育。為確保法制宣傳教育能夠真正發揮預防行政爭議的效果，其路徑和內容選擇可以更為具體化。第一，行政機關在作出行政行為前，應當通過多種途徑向行政相對人告知行為依據。比如，縣級人民政府在對某一區域的集體土地進行征收前，可向該區域內的被征收人發放與征收和補償事宜相關的法律法規手冊，并組織被征收人進行學習。第二，行政機關在作出行政行為過程中，如果發現某一行為可能會引起行政相對人的不理解，就應當及時向其釋明原因。第三，行政機關可以聯合其他訴源治理主體在基層設置專門聯絡員，承擔法制宣傳教育等職能。比如，濰坊市中級人民法院與濰坊市政府法制辦聯合發文，在該市每一個鎮街、社區和村居均設立行政復議裁決和行政訴訟聯絡員，承擔行政法律宣傳、解答群眾咨詢等職能，促進了行政爭議的快速、有效化解[10]。

　　建立行政爭議源頭預防保障機制，只有對實施預防措施的主體予以合理的人財物保障，才能切實發揮源頭預防機制的作用。

　　三、非訴訟行政爭議解決機制建構

　　將爭議化解在源頭是訴源治理最為本質的要求，但當前還不可能僅通過預防機制就將行政爭議完全消除。行政爭議產生后，通過非訴訟行政爭議解決機制化解爭議是行政爭議訴源治理的第二個維度。“在現代社會，僅僅依靠法院來解決糾紛已不可能，行政機關理應成為解決社會糾紛不可缺少的重要力量，甚至是主要力量。認為解決糾紛只是法院的事情，這種觀念已不適應現代社會的發展和要求。”[11]實際上，我國早已建立了由行政機關主導的行政復議、行政調解、信訪等一系列非訴訟行政爭議解決制度，在訴源治理的非訴訟行政爭議解決機制建構中，關鍵不在于設立某種制度，而是要在對現有制度進行明確定位的基礎上作出進一步完善，以真正發揮這些制度解決行政爭議的作用。

　　( 一) 完善行政爭議調解機制

　　爭議形成后，訴源治理首先要求非訴糾紛解決機制低成本、高效率地化解糾紛，避免已出現的糾紛最終形成訴訟而增加當事人訴累，而具有高效、及時、直接、經濟等效益優勢的調解機制正符合訴源治理的上述要求。

　　國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中明確提出: “要把行政調解作為地方各級人民政府和有關部門的重要職責，充分發揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。”基于行政爭議的特殊性，絕大多數民事爭議調解方式無法在行政爭議領域運用，行政爭議訴源治理機制應建立與行政爭議基本特征相符的調解制度。所謂行政調解，是指“行政機關主持，以國家政策法律為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人友好協商，互讓互諒，達成協議，從而解決爭議的行政行為”[12]。總體來說，行政調解尚存在范圍狹窄、主體不獨立、程序匱乏及效力模糊等突出問題，這些問題也導致行政調解在化解行政爭議中并未發揮較大的作用。為建構行政爭議訴源治理中的非訴訟行政爭議解決機制，低成本、高效率地化解行政爭議，需要對現有的行政調解機制作出完善。第一，應明確行政調解的范圍。基于調解的自愿性，絕大多數行政爭議均可納入行政調解的范圍，但調解結果不能損害社會公共利益以及他人的合法權益。第二，應重構行政調解主體，縣級以上人民政府可以設立專門的行政調解委員會，聘任專業的行政調解員，以提高行政調解的專業性與公信力。第三，應明確行政調解的基本程序，“行政調解的優勢在于簡便、快捷，其程序也具有非正式性”[13]，因而只需遵循自愿原則、回避原則、程序參與原則、公開原則等基本程序原則。第四，應賦予行政調解一定的法律效力。行政調解協議簽訂后，雙方當事人均應當及時履行該協議，一方當事人不履行的，另一方當事人在法定期限內可向法院申請強制執行。

　　除行政調解外，一些行政爭議的解決還可以借助其他調解方式。一是行政登記、行政確權類案件本質上是因民事糾紛引起的行政爭議，當此類行政爭議產生后，可借助“五老”調解、人民調解委員會等人民調解方式先行解決民事糾紛，民事糾紛解決后，行政爭議當然得到解決。二是可以建立由人民法院主導、行政機關、人大代表、政協委員、專家學者、律師等主體參與的聯合調解中心，對經審查符合立案條件，且爭議可以調處的訴訟案件，法院可以根據案件具體情況和當事人意愿，于立案前委托聯合調解中心，從調解員名錄中選派調解員依法進行調處。比如，2020 年 5 月 9 日，上海市司法局和上海市第一、第二、第三中級人民法院共同設立行政爭議多元調解聯合中心，調解范圍為基本覆蓋了行政訴訟案件的受案范圍。法院將符合條件的案件于立案前委托聯合中心進行調處，該多元調解聯合中心是在大調解工作格局下構建新型訴調對接模式的重要探索[14]。

　　( 二) 發揮行政復議的“主渠道”作用

　　1999 年《中華人民共和國行政復議法》( 以下簡稱《行政復議法》) 的頒布實施，標志著我國行政復議制度的正式確立。此后，《行政復議法》經過 2009 年、2017 年兩次修改，國務院也于 2007 年頒布了《中華人民共和國行政復議法實施條例》( 以下簡稱《行政復議法實施條例》) 。近幾年，立法機關、行政法學界以及實務界都在主張發揮行政復議在解決行政爭議中的“主渠道”作用①，原因在于，相較于行政訴訟，由行政機關主導的行政復議具有以下優勢: 首先，復議機關是行政行為作出機關的上級行政機關，具備對事實問題進行判斷的行政管理經驗與專業優勢[15]; 其次，復議機關既能夠對行政行為進行合法性審查，也能夠進行合理性審查; 再次，復議機關是行政行為作出機關的領導機關，有利于督促被申請人及時改正違法行為; 最后，行政復議具有“非正式、靈活性、快速、經濟、便民等特征”[16]。但是，與社會各界的期望相反，行政復議一直以來都未發揮其應有的作用，“維持會”“橡皮圖章”等標簽一直如影隨形地相伴于行政復議，大量行政爭議涌入信訪部門和法院，形成了“大信訪、中訴訟、小復議”的現有格局。為切實發揮行政復議在解決行政爭議中的“主渠道”作用，《行政復議法》的修改成為我國立法工作的當務之急。當前，《行政復議法》的修改已經被列入十三屆全國人大常委會立法規劃，并且作為條件比較成熟、任期內擬提請審議的第一類法律草案項目之一。應當注意的是，行政復議作為訴源治理中非訴訟行政爭議解決機制的主要組成部分，《行政復議法》的修改，也必須立足于行政爭議訴源治理機制的整體框架和基本要求，不能只見樹木不見森林。作為一種非訴訟行政爭議解決制度，行政復議在行政爭議訴源治理中應發揮解決行政爭議的“主渠道”作用，并能夠實質性化解行政爭議。為滿足行政爭議訴源治理的上述要求，行政復議制度應在基本定位、受案范圍、復議前置、相對集中行政復議權、調解與和解范圍等方面作出修改。

　　第一，應明確行政復議“解決行政爭議”的基本定位。實踐中過于強調行政化而片面反對司法化、過于側重層級監督而忽視爭議解決的作用，致使行政復議的積極作用難以得到發揮[17]。因此，發揮行政復議解決行政爭議的“主渠道”作用，應明確其“解決行政爭議”的基本定位。第二，應擴大行政復議案件的受案范圍。在實踐中，法院受理的行政案件大致可分為三類: 一是具體行政行為，二是行政協議，三是行政事實行為。河南省高級人民法院對 2019 年行政機關敗訴原因進行調研分析后發現，在行政機關敗訴案件中，集體土地上房屋征收與國有土地上強拆等事實行為占比較大，這說明因行政事實行為引發的行政爭議大量存在，而行政復議“具體行政行為”的受案范圍顯然難以發揮其解決行政爭議的“主渠道”作用。第三，應擴大行政復議前置的范圍，以復議前置為原則。行政復議過于行政化等問題使得行政相對人大都直接選擇提起行政訴訟，或通過信訪尋求權利救濟，行政復議案件的審理數量并不多。欲發揮行政復議的“主渠道”作用，擴大行政復議前置的范圍，以復議前置為原則，將大量行政爭議引入到行政復議渠道，在當前是一種較為有效的選擇。第四，應改革行政復議體制，實行相對集中行政復議權。實行復議前置的前提是確保行政復議的公正性，否則，“即便是復議前置的條件下，申請人也可能只是走走過場，不予信任”[18]。為確保行政復議的公正性，應當對行政復議體制進行改革。目前，學界與實務部門對將復議權由部門集中至一級政府統一行使已基本達成共識。第五，應擴大復議案件的調解與和解范圍。《行政復議法實施條例》第五十條規定了兩項可以進行調解的情況，但實踐中還存在著大量除上述兩種情形外可以進行調解或和解的行政爭議。對于復議機關受理后，復議機關指出或者行政機關發現其具體行政行為存在不合法或者不合理情形的，應當允許其自我糾正錯誤，取得申請人的諒解，撤回復議申請，這樣不僅發揮了上級對下級的監督作用，也實際上解決了當事人的訴求，有利于實質性化解爭議。

　　( 三) 重構信訪體制

　　信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動②。信訪制度正式建立于 1951 年，“原本是一種正常司法救濟和行政救濟之外的補充性救濟機制”[19]，在行政復議與行政訴訟無法發揮作用時，信訪可以起到一種“彌合”作用。但實際上，信訪一直以來不僅未能發揮其“彌合”作用，反而變成了社會治理中一項最為棘手的問題，取消信訪制度的呼聲在學界愈發高漲。

　　信訪之所以出現如此巨大的問題，是因為其固有的制度設計與其所承載的功能之間發生了嚴重的錯位，現有制度的運行非但不能實現這些功能，反而常常帶來相反的結果。一方面，在總體制度設計上，行政復議發揮解決行政爭議的“主渠道”作用，法院則負責最終裁判，二者應當解決絕大多數的行政爭議。但很長時間以來，行政復議與行政訴訟的效能不足，大量行政爭議無法得到及時、實質性解決，導致大量行政爭議流向信訪部門，而信訪只是一種補充性救濟機制，信訪機構主要承擔了“上傳下轉” 的程序性功能，而處理案件的實體性功能卻遠遠不夠，這就在某種程度上導致了信訪案件的久拖未決，據前國務院法制辦公室公布的數據顯示，信訪只有千分之二的糾紛解決率[20]。另一方面，許多當事人輕視和不信任以行政復議和行政訴訟為主的法治框架下的行政爭議解決渠道，“迷信權大于法，相信上訪而非司法是解決糾紛、實現自己利益的最好路徑”[21]。

　　信訪制度在當前存在諸多問題，理應對其體制進行重構，以達到與行政復議、調解、行政訴訟等爭議解決途徑有機銜接、相互協調的效果，確保所有行政爭議都有出口。首先，信訪能夠發揮其應有的作用依賴于提升其他爭議解決途徑的效能與公信力，應當確保絕大多數行政爭議能夠流向行政復議、行政訴訟等主要的爭議解決途徑。其次，調整信訪的適用范圍，將適用范圍縮小為“不屬于行政復議或行政訴訟受案范圍的失當行政行為”以及“現行法律框架內無法解決的重大歷史遺留問題”。再次，重構信訪機關，可以借鑒外國的議會監督專員制度或申訴專員制度，相對集中信訪事項處理權。最后，拒絕受理已經經行政復議機關或法院實體處理過的行政爭議。

　　行政爭議訴源治理中的非訴訟行政爭議解決機制應當以多元化行政糾紛解決機制為基礎，明確各種糾紛解決制度的定位，并在多元主體共同參與的情況下進行建構，形成“大復議、中訴訟、小信訪”的行政爭議化解格局。

　　四、法院實質性化解行政爭議機制建構

　　行政爭議不能通過非訴訟行政爭議解決機制化解的，大多數都會流向法院，法院對行政爭議進行裁判是行政爭議訴源治理的第三個維度。基于司法最終裁判原則，法院是化解行政爭議的最后一道防線，因而必須確保流向法院的行政爭議能夠得到實質性化解。江必新教授認為，實質性化解爭議主要包含三層意思: 一是案件已經裁決終結; 二是當事人之間的矛盾真正得以解決; 三是通過案件的審理，明晰了此類案件的處理界限[22]。王萬華教授認為，實質性解決行政爭議主要包含兩方面內容，行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序; 行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理[23]。實際上，實質性化解行政爭議不只是行政爭議訴源治理對法院審理行政案件時的要求，而是對以行政復議、行政訴訟為主的多元化行政爭議解決機制的整體要求。不同的是，即便非訴行政爭議解決機制未能實質性化解行政爭議，爭議在大多數情況下還能進入訴訟渠道，但法院作為最后一道防線，必須確保爭議得到真正消除，因而相較于非訴行政爭議解決機制，訴源治理對法院實質性化解行政爭議提出了更高的要求。

　　一直以來，法院在審理行政案件時僅對行政行為是否符合法律規定進行審查，行政行為的“主體合法、內容合法、程序合法、形式合法，構成了行政訴訟合法性審查的基本標準與進路，也是維持判決必須符合的基本條件”[24]。但是，隨著自由裁量權的濫用和怠用等問題的不斷出現，行政行為即便完全符合法律規定，也有可能不符合法律的意圖和精神或公平正義等法律理性[25]，在行政行為合法但不合理時，法院作出維持判決雖可能達到息訴的效果，卻使原告的權益得不到救濟，達不到定分止爭的基本要求，長此以往，會給社會帶來大量的不穩定因素。為使行政爭議得到真正解決，法院必須建立一套實質性化解行政爭議機制，以使行政訴訟有能力發揮“最后一道防線”的作用。

　　( 一) 完善繁簡分流機制

　　習近平同志在 2019 年中央政法工作會議上強調: “要深化訴訟制度改革，推進繁簡分流、輕重分離、快慢分道”。繁簡分流，是指把案件按簡單復雜程度分類并納入不同的程序中去處理。繁簡分流的理論與實踐探索首先在民事審判領域展開，但隨著行政案件的逐漸增多，如果還是把所有的行政案件全部按照普通程序進行審理，就會嚴重影響法院的審判質效。在法院裁判維度，“比較理想狀態應當是簡單案件通過簡易程序或者程序簡化處理，復雜案件通過普通程序處理，從而讓行政案件處理符合行政爭議化解規律以及審判資源投放要求”[26]。行政案件繁簡分流，一是可以使事實清楚、爭議不大但數量眾多的行政案件流入簡易程序，有利于減輕法院對行政案件的審判壓力; 二是可以使大部分法官有更多的時間審理重大、疑難案件，有利于實質性化解行政爭議; 三是有利于減少當事人的訴累，節約當事人應訴的時間、精力等隱性成本。

　　2010 年 11 月 17 日，最高人民法院發布并實施了《最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》，對行政案件繁簡分流、行政訴訟簡易程序等問題從司法解釋的層面作出了總體規定。 2014 年《行政訴訟法》專節對簡易程序的審理范圍、審理方式、審結期限等作出了規定。近幾年，各地法院正在積極展開對行政爭議繁簡分流機制的探索，但法律規定得過于原則使得行政案件繁簡分流在實踐中出現了一系列問題。當前，為使繁簡分流真正發揮作用，需要結合實踐進一步明確行政案件的 “繁”“簡”區分標準。除當事人各方同意適用簡易程序外，《行政訴訟法》第八十二條規定了三種可以適用簡易程序的第一審案件，分別是被訴行政行為是依法當場作出的、案件涉及款額二千元以下的以及屬于政府信息公開案件的。但從實踐中看，簡單案件的范圍遠遠不止于此。比如，在謝金壽訴恩施市公路管理局、恩施市交通運輸局行政強制拆除及行政復議案①中，爭議涉及的是公路管理部門退休職工在公路建筑控制區內修建房屋事宜，承辦法官在仔細閱卷后，認為本案案件事實清楚，有適用簡易程序的基礎，但本案所涉爭議并不屬于《行政訴訟法》第八十二條規定的三種情況，導致該案法官無法自主決定適用簡易程序，只能通過與原、被告雙方進行積極溝通，征得二者同意后才按照簡易程序對該案進行了審理。因此，為進一步發揮簡易程序的優勢，需要擴大簡易程序的適用范圍，明確“繁”“簡”區分標準。筆者認為，行政案件應當以事實是否清楚、權利義務關系是否明確、爭議是否不大作為“繁” “簡”的區分標準。但是，相較于《行政訴訟法》第八十二條的規定，上述標準的裁量空間較大。在實踐中，最高人民法院以及各省高級人民法院可以通過發布類案等手段進一步明確簡易程序的適用標準。

　　( 二) 合理運用調解、協調和解方式

　　上文已述，我國的調解制度大體上可以分為人民調解、行政調解與司法調解，在民事審判領域，司法調解運用得較為普遍，但在行政審判領域，立法機關一直以來都對行政訴訟調解采取有所保留的態度。1989 年《行政訴訟法》第五十條規定: “人民法院審理行政案件，不適用調解”，這是對行政訴訟調解的原則性規定。同時，《行政訴訟法》又規定了個別可以適用調解的例外情形，其中 1989 年《行政訴訟法》第六十七條第三款規定: “賠償訴訟可以適用調解”，2014 年《行政訴訟法》第六十條將可以調解的范圍擴大到“行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件”。

　　可以看出，1989 年《行政訴訟法》對行政訴訟調解范圍作出了十分嚴格的規定，其目的在于防止行政機關在調解中可能利用權力力壓對方當事人使其屈服或行政機關通過犧牲國家、社會利益來與對方當事人達成協議等[27]。但在實踐中，立法對行政訴訟調解范圍的嚴格規定使得法院經常采用“協調和解”的方式促使當事人之間達成協議，原告隨之撤訴。有法官認為，由于違法或合法的單一判決模式與行政活動高度復雜性相比，存在著固有局限性，所以，在有些情況下，一味“硬判”，不僅不能解決矛盾，還有可能激發更大的矛盾。相反，如果在查清事實的基礎上，由法院引導雙方當事人達成和解，往往能夠發揮剛性判決方式所無法替代的作用[28]。從訴源治理的角度來看，雙方當事人互相諒解、達成和解往往能夠更為快捷、妥善、徹底地化解行政爭議，在不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的情況下，規范運用調解、協調和解方式，符合訴源治理的基本要求和目的。

　　有學者認為，“無論是和解、協調，還是協調和解，當它們在法院主導下達成，并作為終結訴訟的理由時，其實質就是調解”[29]。也有學者認為，“與調解、和解不同的是，協調和解在性質上屬于人民法院的一種工作機制，而非訴訟制度”[30]。筆者認為，協調和解應屬于廣義上的調解范疇，但相較于我們通常所理解的行政訴訟調解，協調和解在方式、結果等方面又有所不同，比如，行政訴訟調解的結果是雙方當事人達成調解協議，而協調和解的結果大都是雙方當事人達成和解后原告撤訴。當前，行政訴訟調解與協調和解存在的問題也各不相同。在行政訴訟調解中，2014 年《行政訴訟法》雖然擴大了調解的范圍，但有些可以進行調解的事項仍然未被規定。比如，與傳統行政行為不同，行政協議兼具“行政性”和“契約性”，是當事人之間達成契約合意后的產物。在民事審判領域，因合同引發的爭議是可以調解的，同樣，在不損害社會公共利益的情況下，因行政協議引發的行政爭議同樣應當準許調解。在協調和解中，目前各地法院在審理行政案件時正在積極提升協調和解率，比如，河南省濮陽市中級人民法院在召開實質性化解行政爭議典型案例新聞發布會時表示，2019 年全市法院共審結一審行政案件 816 件，經協調和解撤訴 435 件，調撤率 53.31%[31]。但是，有學者曾經指出，我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當時行政訴訟缺乏良好的制度環境，行政權缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨立性和權威性。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟[32]。在這種情況下，行政爭議不僅不能得到實質性化解，反而加劇了行政相對人與行政機關之間的緊張關系。因此，在當前推進協調和解的實踐中，法院應嚴格依據《行政訴訟法》第六十二的規定①，對原告要求撤訴的行政案件的爭議是否得到實質性化解進行審查。

　　( 三) 進一步發揮行政指導性案例的作用

　　案例指導制度是指最高人民法院“為及時總結審判工作經驗，指導各級法院審判工作，統一司法尺度和裁判標準，規范法官自由裁量權，充分發揮典型案例在審判工作中指導性作用而創設的一種具有中國特色的司法制度”[33]。案例指導制度最初的構想見于《人民法院第二個五年改革綱要( 2004 - 2008) 》，2010 年最高人民法院頒布了《關于案例指導工作的規定》，設定了案例指導基本制度框架，這標志著案例指導制度在我國正式建立。2015 年最高人民法院發布《〈最高人民法院關于案例指導工作的規定〉實施細則》( 以下簡稱《實施細則》) ，對案例指導工作的具體問題作出了具有操作性的細化規定。自 2011 年 12 月最高人民法院發布第一批指導性案例至 2020 年 1 月，最高人民法院已發布 139 個指導性案例，其中行政指導性案例為 27 個。

　　有學者將指導性案例分為影響性案例、細則性案例、典型性案例、疑難性案例、新類型案例四類[34]。縱觀 27 個行政指導性案例，并結合表 1，可以發現絕大多數行政指導性案例都集中在行政處罰、行政征收、行政確認、國家賠償、政府信息公開、不履行法定職責等傳統且爭議多發領域，也有部分案例屬于新類型的行政爭議，如指導案例 136 號②、137 號③屬于檢察行政公益訴訟領域。有學者認為，最高人民法院發布指導性案例的目的在于統一法律適用標準、簡化法律適用過程、有效填補法律漏洞、規范法官裁判活動、強化裁判的說理論證[35]，筆者認為，指導性案例本質目的在于實質性化解行政爭議。與其他類型案件不同，行政案件具有行政爭議類型集中化的特點，在行政訴訟中，指導性案例在促進法院對法律的正確適用、填補法律漏洞、規范法官對自由裁量權的行使以實質性化解行政爭議方面能夠發揮更大的作用。

　　當前，案例指導制度在司法實踐中存在諸多問題，行政指導性案例在行政案件審理過程中還未發揮其應有的作用。《關于案例指導工作的規定》第七條規定: “最高人民法院發布的指導性案例，各級人民法院在審判類似案件時應當參照。”《實施細則》第十一條又作出了更為細化的規定④。這意味著，行政指導性案例對法院審理行政案件具有“事實上的拘束力”。但是，目前法院對行政指導性案例的適用效果并不理想。筆者在中國裁判文書網以“案件類型: 行政案件”為條件進行檢索，2015 年 ～ 2019 年共有2 298 119份判決; 筆者又以“全文: 指導案例”“案件類型: 行政案件”為條件進行檢索，2015 年 ～ 2019 年共有 1 011 份相關判決。也就是說，近 5 年出現“指導案例”一詞的行政案件判決數量僅占近 5 年總判決數量的 0.04%左右①。之所以出現這樣的問題，筆者認為大致有以下幾種原因: 一是因為我國是成文法國家，大部分法官尚未形成依據指導性案例審理案件的習慣; 二是指導性案例的公布途徑尚未達到多元化，大多數當事人并不了解指導性案例的內容及作用; 三是我國尚未明確“同案”的識別標準，且大部分法官還不具備運用指導性案例的技巧，導致指導性案例在實踐中難以適用; 四是指導性案例的供給尚存在數量不足與針對性不強的問題。為進一步發揮行政指導性案例的作用，促進行政爭議的實質性化解，最高人民法院應當及時對上述問題予以完善。

　　實際上，行政指導性案例不僅能夠在促進法院對法律的正確適用、填補法律漏洞、規范法官對自由裁量權的行使方面發揮作用，還能在規范行政執法行為、培養公民法治意識等方面發揮作用。法院司法裁判的最大意義，就在于它不僅要面對過去，實現定分止爭，更要面對未來，通過一個個鮮活的司法個案旗幟鮮明地告訴社會，法律提倡什么、否定什么、保護什么、制裁什么，從而發揮司法審判的規范、指引、評價和引領作用。在行政爭議訴源治理機制建構中，不僅要發揮行政指導性案例在實質性化解行政爭議方面的作用，還要注重發揮行政指導性案例在預防行政爭議方面的作用。

　　( 四) 堅持行政機關負責人出庭應訴制度

　　2014 年《行政訴訟法》在第三條第三款規定了行政機關負責人出庭應訴制度②。2018 年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉解釋》第一百二十八條至第一百三十二條則又從行政機關負責人的范圍、應當出庭應訴的情形、行政機關負責人不出庭的說明義務、“行政機關工作人員”的含義、不出庭應訴的不利后果等方面作出了較為詳細的規定[36]。總體來說，行政機關負責人出庭應訴制度在實質性化解行政爭議方面可以發揮以下作用: 一是可以令相關官員正面回應當事人訴求，更仔細地提供其作出行政行為的依據與理由; 二是可以體現對于原告訴求的尊重，緩解行政機關與行政相對人的緊張關系; 三是可以倒逼行政機關規范行政執法行為，提升依法行政水平。但一直以來，行政機關負責人出庭應訴制度在實踐中發揮的作用并不盡如人意，特別是在行政復議機關作共同被告時，據河南省高級人民法院一位法官表示，2019 年省法院審理的共同被告案件中復議機關負責人出庭數據為 0，因而行政機關負責人出庭應訴制度仍有完善的余地。2020 年 6 月 23 日，針對當前行政機關負責人出庭應訴制度中存在的問題，最高人民法院發布《關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》，從行政機關負責人的范圍、法院“應當”和“可以”通知行政機關負責人出庭應訴的案件種類和情形、行政機關負責人不能出庭應訴的法定情形、行政機關負責人庭審過程中的義務、行政機關負責人不出庭的法律后果等方面作出了更為具體的規定。特別是該司法解釋第十一條第三款“行政機關負責人出庭應訴的，應當就實質性解決行政爭議發表意見”的規定，與行政訴訟法的立法目的相一致，也符合行政爭議訴源治理的基本要求。

　　在行政爭議訴源治理機制中，法院對行政爭議預防和調解都能夠發揮重要的作用，但法院更重要的作用在于，嚴守“最后一道防線”，確保未通過預防機制與非訴機制解決的行政爭議能通過行政訴訟得到實質性化解。

　　五、結語

　　行政爭議訴源治理作為訴源治理的一個重要領域，其本質目的在于預防和實質性化解行政爭議，其路徑應依據“源頭預防為先、非訴機制挺前、法院裁判終局”的基本理念進行建構。行政爭議訴源治理三個維度的路徑都是多元化的，行政爭議訴源治理機制的建構關鍵是要實現各種路徑的有效銜接，以保證所有的行政爭議都有出口。同時，行政爭議訴源治理更加強調在黨委的統籌領導下發揮行政機關、監察機關、人民法院、人大代表、政協委員、基層自治組織以及各種社會力量等多元主體的作用，建構各類主體之間的高效協調機制，也是行政爭議訴源治理的基本要求。當前，學界有關行政爭議訴源治理的研究成果較少，本文也只是對行政爭議訴源治理機制進行的初步探索，如行政爭議訴源治理保障機制等很多相關制度還未進行充分論述。但毫無疑問的是，行政爭議訴源治理作為我國社會治理的一種重要方式，行政爭議訴源治理機制的完善對行政爭議的預防和實質性化解，以及社會的和諧穩定都能夠發揮極為重要的作用。