行政法論文從打擊謠言看言論自由及其限制

　　這篇行政法論文發表了從打擊謠言看言論自由及其限制，言論自由是公民的一項基本權利。而謠言也是一種言論。所以有人認為，造謠傳謠雖有不妥，但言論自由包含了發表錯誤言論的自由，法律不應限制。每個民眾也有義務做到不故意造謠，盡量不傳謠。

　　關鍵詞：行政法論文,言論自由,打擊謠言

　　謠言研究的兩個視角

　　謠言，古已有之，在信息時代則更加普遍。從二戰時期開始，就有不少學者對此進行研究。部分國內研究者對謠言作了相對狹義的界定。比如，劉建明教授認為，“謠言是沒有任何根據的事實描述，并帶有誹謗的意見指向，因此，它不是中性的傳聞，而是攻訐性的負向輿論”.①在這種研究視角下，核心問題是如何防控謠言，規避其社會危害。但實際上，有些謠言也有事實內核，只是在傳播中被歪曲或夸大。譬如，“非典”疫情初期，廣東民間“不明病毒致命”等傳言不脛而走。后來證明，這些謠言雖不完全準確，但也有一定事實依據。在動機上，人們也是為安全考慮，主觀惡意較小。這樣的謠言就不能同故意編造的虛假信息畫上等號。所以，也有學者采用廣義、中性的視角來定義和研究謠言。比如，卡普費雷就認為：“謠言是在社會中出現并流傳的未經官方公開證實或者辟謠的信息”.而且，不能將“未經證實”等同于虛假。②在研究謠言危害之外，這些學者也關注謠言的正面社會功能。比如，胡泳認為謠言具有社會抗議功能，在某種程度上扮演了社會的安全閥。金屏以“非典”時期謠言為例，證明謠言是“民眾自發尋求問題解決對策的方式之一”.③。所以，在對待謠言問題時，有必要區分“廣義的謠言”與“故意編造的虛假信息”.前者有真有假，有故意為之，也有環境使然。它的傳播有一定的社會原因，比如信息公開不夠等。政府可通過這種謠言來了解民眾訴求，更好地為民服務。而后者，則是政府和全社會打擊謠言的主要目標。

　　言論自由及其限制

　　首先，言論自由主要是保護“意見”表達。即便是不正確的意見，也可以在言論的自由競爭中促進真理完善，有正面價值。但虛假事實則會干擾理性判斷，破壞人們理性決策的基礎。比如，虛假財經消息會讓投資者判斷錯誤，造成經濟損失;在電影院謊報火警則會引發騷亂。這都說明傳播虛假事實危害頗大，故意為之更是錯誤，不是言論自由的保護目標。

　　其次，言論自由主要保護的是涉及公共問題的言論。言論自由的絕對主義者米克爾約翰就認為，不受限制的言論應該是“與統治事務有關、代表人們參與自治過程”的“公言論”,與此無關的“私言論”則不應該有此特權。④比如，“秦火火”編造“李雙江之子非其親生”的謠言就不應受保護。李雙江雖是公眾人物，但其兒子是否親生，委實與國計民生無甚瓜葛，而且明顯傷害了李雙江的名譽權。比較損益，不難看出，此種造謠行為應負法律責任，籠統地說“言者無罪”并不妥當。

　　而且，在互聯網UGC服務(UserGeneratedContent,用戶創造內容)興起之后，我國公民的表達自由有了很大提高。而謠言等不當言論對社會公共利益和個人合法權益造成傷害的案例也越來越多。如果無視言論是把雙刃劍的事實，將其拔高到凌駕于其他權利之上，并非當下最佳選擇。當然，對言論自由的限制也不能濫用。這種限制只是為了解決言論自由權與其他基本權利之間的沖突，通過利益衡量的辦法，來判斷對各種權利應給予何種程度的保護，而并非因為言論自由弊大于利。

　　限制言論自由需要進行利益衡量，也并不是在個案當中就事論事，而應當有一致的原則。比如《公民權利和政治權利國際公約》第19條規定：“……二、人人有表達自由的權利……三、本條第二項所載權利之行使，附有特別責任及義務，故得予以某種限制，但此種限制以經法律規定，且為下列各項所必要者為限：”a.尊重他人權利或名譽;b.保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或風化。“⑤這一條款所確立的原則，在討論包括治理謠言在內的限制言論自由的相關問題時，都是極為重要的。對于這一限制條款，學術界普遍有三點理解(：1)限制必須由法律規定(;2)限制的目的必須正當，只能是旨在保障條款中所列的兩種權益;(3)限制必須是”必要的“.在探討治理謠言問題時，這些原則也非常重要。

　　治理謠言必須依法

　　限制言論自由必須”由法律規定“,除了要有經合法程序制定并公開的法律，還要求相關的法律條文必須清晰易理解，也就是說，一個公民應當能夠在一定程度上預見到特定情形可能會發生的結果。具體來看謠言問題，我國法律中沒有專門的”造謠罪“,但在《民法通則》、《治安管理處罰法》、《刑法》中都有條款可以處理造謠行為。下面，重點針對誹謗他人和擾亂公共秩序這兩種情況進行分析。

　　A.誹謗他人。

　　民事責任方面，如果散布謠言侵犯了公民個人的名譽權，依據民法通則的規定，要承擔停止侵害、恢復名譽、消除影響、賠禮道歉及賠償損失等侵權責任。刑事責任方面，《刑法》第246條對誹謗罪做了規定，是指捏造事實誹謗他人，情節嚴重的行為。犯本罪，告訴的才處理，但是嚴重危害社會秩序和國家利益的除外。雖有法律明文規定，但很長一段時間以來，誹謗罪中”捏造事實誹謗他人“、”情節嚴重“、”嚴重危害社會秩序和國家利益“的認定問題，卻相對比較模糊，在司法實踐中沒有清晰一致的標準。而2013年9月9日”兩高“發布的《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，則對這些問題作了更加清晰的界定。比如，有三種情形可認定為捏造事實誹謗他人，包括”捏造并散布“、”篡改并散布“和”明知虛假事實而散布“.

　　上述行為均反映出行為人具有捏造事實誹謗他人的”主觀故意“,而如果行為人不明知是他人捏造的虛假事實而在信息網絡上發布、轉發的，即使對被害人的名譽造成了一定的損害，也不構成誹謗罪。⑥另外，對于”情節嚴重“和”嚴重危害社會秩序和國家利益“,也做出了更明確的解釋。這也使得權責邊界愈加清晰，可以更好地兼顧對言論自由與名譽權的保護。

　　B.擾亂公共秩序。

　　不實的謠言可能會引發社會恐慌，導致社會秩序紊亂，特別是那些關于天災、險情、疫病、食品安全和環境問題的謠言。雖然不是每個謠言都出于惡意，但也確有一些人為了吸引眼球、為了好玩而故意編造謠言，造成惡果。法律也對相關問題進行了規定。行政責任方面，《治安管理處罰法》第二十五條有”散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序“的處罰規定。要注意的是，這一條款也要求有擾亂公共秩序的”故意“,如果是道聽途說信以為真，或者由于認識判斷上的失誤，都不應該視為違反本條規定。比如，2013年8月26日，安徽碭山發生交通事故，導致10人死亡，5人受傷。事故發生后，網友于和玉在微博上稱”事故造成16人死亡“,當地警方認定其屬于散布謠言而將其行政拘留。但這個處理方式受到一些質疑。從主觀方面來看，于和玉沒有自己捏造假數字，在被辟謠之前也不知道數字有錯，也沒有擾亂公共秩序的主觀故意。這樣的行為應該屬于過失傳謠，批評教育即可，不宜用過于嚴厲的處罰。所幸的是，隨后警方也確實撤銷了處罰決定，并向當事人致歉。

　　刑事責任方面，根據最新的司法解釋，編造虛假信息，或明知是虛假信息，在信息網絡上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴重混亂的，以尋釁滋事罪定罪處罰。與誹謗罪的解釋類似，這條也明確了必須是”故意“造謠傳謠才能構成該罪。當然，對于”造成公共秩序嚴重混亂“的認定，在實踐中依然可能不夠明晰。對于網絡謠言造成實體場所秩序混亂的，可以根據鬧事的人數、時間等判斷嚴重性。但網絡秩序與實體場所秩序又有不同，如何才算是網絡秩序混亂，還有待進一步研究。此外，我國法律中與謠言有關的罪名還有：損害商業信譽、商品聲譽罪;編造并傳播證券、期貨交易虛假信息罪;編造、傳播虛假恐怖信息罪;戰時造謠惑眾罪等。這些罪名的主觀要件也都是出于故意，即故意編造虛假信息，或明知是虛假信息仍加以傳播的，才能定罪。

　　刑罰不是唯一手段

　　限制言論自由權是非常嚴重的問題，在考慮實行此類措施時，國家有義務仔細考慮各種可能的選擇。⑦所以，在治理謠言問題上，也要酌情判斷。對傳謠者的限制應寬于造謠者，對普通民眾的限制應寬于有較高注意義務的人。除了刑法，也要依靠道德自律、民法、行政法等多種約束力量達到治理目標。

　　第一，過失傳謠不能用《刑法》打擊。造謠是有主觀故意的，目的就是干擾人們的理性判斷，對社會危害較大，處罰應該比較嚴厲。而傳謠是過失行為，不構成犯罪。但有時可酌情承擔民事責任和行政責任。

　　第二，根據注意義務不同，也要對傳謠者區別對待。比如媒體、記者、公職人員、專家等，他們擔負著為全社會提供準確信息的職責，人們對其信任度很高，應該有較高的注意義務。若他們傳播虛假事實，會有更多人誤信為真。所以，應讓其承擔更高的法律責任。

　　第三，通過非法律手段治理謠言，雙管齊下，能取得更好效果。比如，危機事件中通過信息公開，可以壓縮謠言生存空間;在污染、食品安全等公共議題上，有責任感的專家學者和網民通過科普辟謠，使得公眾辨別謠言的能力得到提升;在謠言被識破后，對造謠傳謠行為予以輿論譴責，可以警醒人們增強道德自律意識，以更負責任的態度發表言論。法律只是約束行為的底線，而提高全社會的謠言”免疫力“,才能更好地規制謠言，防其為害。

　　推薦期刊：《法學研究》(雙月刊)創刊于1979年，是由中國社會科學院主管、中國社會科學院法學研究所主辦、法學研究編輯部編輯、法學研究雜志社出版的法學刊物。前身是中國政法學會1953年創刊、1957年停辦的《政法研究》。