行政法論叢投稿行政體制改革

　　自1978年起，我國就開始了對行政體制進行改革的道路。總的來說，迄止2007年，可以把行政體制改革分為三個階段：以政府機構改革為脈絡的行政體制發展階段(1978-1988年);以政府與市場關系為導向的行政體制變革時期(1992-1998);以政府與社會關系的再造為始點的行政體制演變時期(2001-2007)。

　　摘要：自改革開放以來，行政體制改革對我國行政法學產生了相當大的影響，行政法學從計劃經濟下轉變為市場經濟下的行政法學，學科體系、行政理念、政府職能，價值追求等，均發生了巨大的轉變。可以說，中國現代意義的行政法學就是圍繞著整個行政體制改革而展開的。

　　關鍵詞： 行政體制改革 行政法學 學科體系 理念

　　一、導言

　　而 2008年2月27日的十七屆二中全會通過了“關于深化行政體制改革的意見”，就深化行政體制改革的指導思想、基本原則、總的目標以及政府職能轉變、政府機構改革等問題提出了相應的意見。在此過程中，行政法學也在孕育和發展著。學界對中國行政法學的復興均認為是從1978年開始的，之前，由于欠缺政府對“依法行政”理念的認同，行政法僅是管理，約束公民工具，并不存在現代意義上的行政法學。在行政體制改革持續進行的幾十年間，行政法學也得到了長足的發展，這其中的關系絕非偶然。有學者認為，我國的行政法學是圍繞著體制改革而展開的。行政法學是研究行政法現象的部門法學。因此，對于行政管理體制的問題，行政法學更側重于法律制度、政府職能、以及行政理念等方面。本文旨在探討在行政體制改革的影響下關于中國行政法學發展的幾個問題。

　　二、改革進程中行政法學的發展概況

　　(一)理念的轉變

　　總的來說，整個行政體制改革都是圍繞依法行政以及法治政府而展開的，轉變政府職能是改革的關鍵所在，也是改革的目標。現代國家具有公共管理的職能，也就是說，對公共事務的管理是政府的應有職責，即便轉變政府的職能，也并非放棄國家機關在其職能范圍內的管理職責。而隨著改革的深入、市場經濟逐步建立，傳統的管理理念已不能滿足現實的需求，政府的管理職能應更多的從宏觀上發揮作用。不僅如此，隨著市場經濟和民主政治的逐步建立，服務行政的理念開始形成，要求實現從規制行政到服務行政的轉向。

　　1.不同時期所體現的理念不盡相同。結合上文“三個階段”來看。在第一階段(1979-1988)，由于當時正處于計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，行政權對私域的涉足還相當的廣泛，改革的力度也在于對政府機構的改革，旨在通過對行政機構的內部改制，提高行政效率，以此來緩和當時社會中存在的摩擦。這個期間，行政法學則體現為 “管理論模式”。其研究對象是行政管理，側重從法制的角度研究我國國家行政管理的制度化、法律化，以及怎樣運用法制來保障實施有效的行政管理等。行政主體仍然處于強權的姿態，而行政相對人則處于被管理者地位，缺乏主體性。因而有學者說,“行政法學理論在總體上還停留在以‘命令——服從’為人文精神的19世紀古典法學的階段”。

　　2.在改革的第二階段(1992-1998)，側重點主要是政府與市場關系的調整。政府開始重視市場的角色，強調政企分開、轉變政府的職能。政府應當盡可能較少地對市場進行干預，這一時期，行政法的職能主要體現在對行政權的控制上。“控權論”認為行政法是控制行政權、防止行政權濫用的以及當行政權被濫用如何給予救濟的法律，主要是指行政程序法，更準確的說，控權論體現的是一種憲政理論的分權思想，通過立法的作用來制約行政機關的權利濫用。

　　3.而在第三階段以及以后，改革的焦點轉變為了政府與社會關系的再造，行政權力從私域退出，開始關注公共領域的事務，更傾向于對公共利益的維護，強調政府對公民的給付，總體上體現“服務行政”。大量的公共事務和公共利益必須由政府積極的作為才能得以實現國家對公民之“生存照顧”義務。服務行政是在制約行政權濫用可能性的基礎上，實現政府的角色轉變，體現以人為本的精神。公權服務于私權，與私權具有同質性，政府是公共利益的維護者。政府通過提供公共設施、社會保障等，滿足公民的日常生活所必需。按照德國行政法學者福斯多夫的觀點，人類社會化之后，會出現人類與其“生活之資”的分離，要生存就必需有一個可以“有效掌握”的生活之資的空間，但是，隨著社會化以及都市化發展的逐步深入，個人可以有效掌握的生活之資的空間越來越狹隘，這個時候，人類就不能獨立生存了，必需依賴于社會，由社會為其生存提供“生活之資”，以后逐漸演變為政府的職責，即政府之“生存照顧”義務。

　　(二)行政法學體系的建立和逐步完善

　　在中國，現代意義的行政法學是在1978年才開始出現的，此前的行政法學，由于缺乏憲政基礎，脫離了社會現實，還不能稱為現代意義的行政法學。整個學科體系就是在借鑒國外經驗的同時，圍繞行政體制改革而展開的。相對于國民政府時期的舊行政法學，有學者將1978年以后的行政法學成為“新行政法學”①。新行政法學是隨著對憲政的重視和對舊體制改革的展開而產生的。這段時期，大量的行政法學著作逐步問世，開始對行政法關系、行政法基本原則、行政主體、行政行為等問題展開研究，行政行政法學經歷了體系的嚴重缺失到逐步完善的過程，逐漸成為獨立的法學學科，基本確定了我國行政法學研究以“主體——行為——救濟”為主線的研究范式。

　　同時，為適應社會發展的需要，頒布大量的行政法律法規，也促進了行政法學的發展，如1989年的《行政訴訟法》。《行政訴訟法》的頒布，標志著我國行政訴訟制度的基本確定，一方面行政權運行有了合理的外部監督機制，另一方面，公民的私權受公權侵犯時也有了司法救濟途徑。行政訴訟制度的確定肯定了對行政權的司法審查，是對行政法學理論的進一步完善，具有里程碑的意義。行政法學也不再停留于類似行政學或者管理學強調的政府的管理模式、效率等問題，而是轉向研究與之有關的法律問題。在這期間，行政法學界也出現了大量關于行政訴訟制度的學術研究，如張尚鷟教授1989年發表的《試論我國行政訴訟制度和行政訴訟法》、朱維究教授同年發表的《我國行政訴訟制度的確立及其意義》、周國弘1990的《論行政訴訟制度對企業的保護——對確立賠償制度的建議》等。但不得不說，目前對行政訴訟法律制度的研究卻陷入了低谷，大多學者都傾向于研究行政理念、行政程序、行政監督等行政法總論方面，而忽略了訴訟方面。學科研究之間也存在相互推諉的現象。

　　從整個學科體系來看，我國的行政法學側重于總論的研究，而在分論方面的研究相對較弱。在改革初期，還比較重視部門行政法學的發展，部門行政法學被作為學科體系的重要組成部分。但在1998年之后，由于學科體系建設的需要，部門行政法學受到了削弱，行政法學研究側重于基礎理論、基本原則及方法論等方面的研究，行為論、主體論、監督救濟論等也得到了深入研究。但是，加強部門行政法學的呼聲卻從未停止過。目前，有的高校也嘗試著開展了部門行政法學課程。對部門行政法的研究，有利于推進行政法治和制度在不同的行政管理領域的運用，并且，也能起到完善行政法總論的作用。

　　(三)對行政程序的重視

　　在中國，歷來有“重實體、輕程序”的習慣。在改革初期，由于法制的不健全，政府往往是按政策行事、按上級領導的意志行事,極具人治色彩。但隨著改革的深入，開始注重依法行政，而“依法”主要就是強調依“行政程序法”。各行政立法具體體現了對行政程序的重視，如《行政處罰法》中就規定“違反法定程序的處罰行為無效”。行政程序首先要在形式上實現正義，它具有效率和民主的基本品格，效率本身就是行政管理的內在要求，民主則強調公眾對行政的參與。整個體制改革，無論在機構的設置還是公務員的配置上，都體現著追求效率的精神。反映到行政程序上，則要求行政程序的正式程序與非正式程序之間、時效制度、救濟制度等的設計要合理。而公眾對行政程序的參與，則是隨著行政主體論的逐步發展，行政性對人的主體性地位得到尊重后才逐步體現在行政程序中的。行政程序不僅要求效率與民主，還要求政府的信息公開。

　　三、結語

　　一般認為，行政法學一個關鍵的命題是“行政法學是研究什么是行政法的一門學科”，但有一個更重要的問題是，“我們究竟需要怎樣的行政法學?”理論對實踐具有指導作用，究竟怎樣的行政法學才能促進我國行政法的發展呢?行政法學不是一個固步自封的學科，它的發展離不開行政體制改革這一大背景，行政體制改革為行政法學的發展提供了研究素材，而行政法學反過來又為行政體制改革提供理論支撐，可以說，二者相互促進。

　　閱讀期刊：《行政法論叢》

　　《行政法論叢》以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的教育方針和“雙百方針”，理論聯系實際，開展教育科學研究和學科基礎理論研究，交流科技成果，促進學院教學、科研工作的發展，為教育改革和社會主義現代化建設做出貢獻。