行政法論叢范文行政訴訟法的價值

　　本篇文章是由《行政法論叢》發表的一篇政法論文，以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的教育方針和“雙百方針”，理論聯系實際，開展教育科學研究和學科基礎理論研究，交流科技成果，促進學院教學、科研工作的發展，為教育改革和社會主義現代化建設做出貢獻。

　　內容提要: 《中華人民共和國行政訴訟法》實施近20年，評估它的價值和實際效應具有重要意義。行政訴訟法所確立的“民告官”制度、行政糾紛司法解決機制和中國特色的司法審查制度，對我國民主法制建設已經產生了巨大推動作用，對實現行政法制度轉型、促進依法行政和法治政府建設，產生了實質性的重大影響。在制度層面上，行政訴訟法創制的法律制度在過去的20年里不斷獲得完善和發展，而在觀念層面上，20年前的行政訴訟法確立的法律思想和制度精神具有穩定性和持續效力，對于新世紀法治政府建設仍然具有根本性的意義。

　　關鍵詞: 民告官/行政訴訟/司法審查/行政法轉型/法治政府

　　在行政訴訟法頒行之前，一些法律、法規規定公民個體或組織對行政機關的行為不服可以依據民事訴訟法的有關規定提起訴訟，法院還設立專門的行政審判庭審理行政案件。上世紀80年代末、90年代初頒布施行的《中華人民共和國行政訴訟法》，標志著我國行政訴訟制度的真正確立。這是20年前國家政治生活和行政法制建設的一件大事，是建國至今60多年來社會主義民主法制建設的一個重要里程碑。我們可以從很多方面描述它的思想價值、闡述它的象征意義、概述它的制度效應，包括它所表達的法治思想和法律精神，它所創設的基本制度和重要機制，以及近20年來對政府的執法工作和法院的司法工作所產生的廣泛而深刻的影響。總體而言，盡管近20年的行政訴訟實踐并沒有實現人們對行政訴訟法的若干期待，行政訴訟法的實際效應不夠理想，行政訴訟制度還有很大的改進空間，但統而論之，行政訴訟法對我國民主建設、法制進步、官民關系、權力制約權力、救濟權利等產生的實際意義是顯而易見的。(注：回顧行政訴訟法實施20周年，會有很多文章評述它自身的不足和其實際效應的局限性，行政訴訟法的不足和局限是客觀事實，它遠沒有達到人們的預期。或許我們需要反思一下，學界是不是讓行政訴訟法承載了太多的使命。不能忽視的是，這部法律和它所創制的制度有其生存、發展和發揮作用的環境條件，人們對它可以有很多期待，但不能超出它所具有的承載能力。)擇其要者，行政訴訟法的主要價值和效應在于：它在法律意義上定位官民關系，創設了“民告官”的制度;它在制度意義上改進行政糾紛解決方式，建立了行政糾紛司法解決機制;它著眼于中國式的分權方式，創建了中國特色的司法審查制度，確立了司法制約行政的權力格局;更重要的是，它還預定了政府法制的基本方向，直接影響著我國行政法制長期的、全面的進步與發展。

　　一、行政訴訟法與“民告官”制度

　　行政訴訟法的第一個意義是它正式建立了“民告官”制度。“民告官”是民主國家公民的憲法權利。根據我國1982年憲法第41條的規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。人們普遍認為，憲法第41條的規定賦予了公民個體或組織“民告官”的權利。當然，憲法的這一規定僅僅宣示了公民有“民告官”的權利，公民行使這一權利還需要具體制度的保障。盡管在行政訴訟法頒行之前已有多種多樣的“民告官”形式，一些法律、法規和民事訴訟法也設定了“民告官”條款，但由于各類“民告官”形式的制度化程度相對較低，缺乏必要的規范性和系統性，尤其是缺失專門的訴訟形式，憲法賦予公民的“民告官”權利的實際效力大大減弱。如前所述，憲法規定的“民告官”權利的實現需要具體的、有效的制度予以保障，其中包括訴訟制度。制定和實施行政訴訟法實際上是落實憲法第41條的規定，確立和執行行政訴訟制度，就是為了有效地支持和保障憲法規定的公民“民告官”權利的實現。(注：在行政訴訟法頒行之前，對于一些法律、法規要不要規定“民告官”條款，存在尖銳的爭論。1983年出臺《海上交通安全法》時，關于遠洋船隊如果不服交通監管部門的處罰，能否告到法院，國務院的草案沒有規定，有些全國人大常委提出必須規定，而交通部則不贊成。全國人大常委會副委員長兼秘書長彭真帶著四個副委員長到交通部長談話，交通部的意見是：海監交通部門帽子上戴著國徽，代表國家執法，當被告不合適。彭真讓法工委的同志當場宣讀憲法第41條，并說這就是行政訴訟的根據，這是在執行憲法。彭真還做說服工作，說一個船長和大副得15年到20年才干上這個職務，吊銷他執照就是砸他飯碗，難道還不許可他上法院討個說法嗎?參見《彭真執行憲法逸事》，載《北京日報》2008年8月4日。)可以這樣說，盡管在行政訴訟法頒行之前有“民告官”的法律條款和民事訴訟法規定的訴訟渠道，但嚴格地講，我國的“民告官”制度是由行政訴訟法正式確立的。

　　從民主政治的角度說，行政訴訟法具有民事訴訟法和刑事訴訟法所不具有的意義，它的頒行意味著從制度上根本否定了左右著政治、經濟和社會關系的“權力本位”觀念和“官本位”意識。在我國，長期以來，“權力本位”觀念和“官本位”意識根深蒂固，“官命民從”、“民順官令”盡管不符合為人民服務的政治宗旨，不符合人民公仆的觀念，但卻成為了我國基本的政治和社會生活方式。社會主義民主建設的基本任務就是要改變這種受不良傳統文化影響的政治和社會生活方式，社會主義法制的使命就是要為這種變革提供制度保障，支持這種變革并使變革的成果不斷鞏固和持久化。從根本上說，行政訴訟法是一部官民關系法，是一部宣示和規范新型官民關系的法律，或者說是一部促使官民關系改革、復位的法律。從思想內涵上講，行政訴訟法體現了為人民服務的宗旨和人民公仆意識，體現了民主的思想價值;從制度內容上講，行政訴訟法確立了體現民主思想的新型官民關系，建立了旨在約束和保障公共權力、維護和救濟公民合法權利和利益的“民告官”的制度和機制。為人民服務思想和人民公仆觀念顯然不是新的思想和觀念，而是國家和政府一貫倡導實踐的價值觀念。但是，長期以來，在制度和實踐上這種思想觀念貫徹并不徹底，甚至存在制度和實踐上對這種觀念的偏離和相背。社會主義民主法制建設的經驗和教訓一再說明，思想和制度的邏輯關系極為重要，只有通過制度創新和法制進步才能真正貫徹和落實民主的思想。行政訴訟法所創設的制度就是這樣一種新的制度，是一種體現民主思想的法律制度。行政訴訟法創設的機制就是這樣一種新的機制，是一種按照民主思想和法制原則調整官民關系的法律機制。行政訴訟法及其確立的制度和機制使得“人民當家作主”不再是抽象的原則，不再是政治上的一句空話。行政訴訟法應該能夠在一定程度上將長期以來被顛倒的官民關系調整過來，可以強化政府、政府部門和公職人員對人民的權利和利益的責任意識，阻止和糾正行政違法、濫用權力和怠慢職權，以及通過司法機制落實危害公民個體或組織合法權益的權力行為的法律責任。

　　不同法系國家的“民告官”制度存在差異，英美法系國家不存在專門的行政訴訟，并且“民告官”與“官告民”并存。我國行政訴訟制度的確立和發展主要受到大陸法系國家公法文化和制度的影響，沒有設立專門的行政法院是我國行政訴訟制度不同于大陸法系國家同類制度的一個重要表現。如果能夠吸收英美法系國家的相關經驗，確立“官告民”制度并納入訴訟制度體系，就可以形成中國特色的行政訴訟制度。行政訴訟法創制的“民告官”制度應當產生延伸性意義。在公共生活中，在政府管理領域，凡有矛盾和糾紛，就需要由中立的第三者進行調處和裁判。在行政管理過程中，當公民個體和組織基于自身利益的考慮與政府及其部門產生糾紛時，需要作為第三方的法院居間中立裁判;當政府及其部門為維護公共利益履行權能與公民個體或組織發生矛盾時，也需要適度促使法院作為第三方介入并公正裁判爭議。“官告民”制度與“民告官”制度具有同樣重要的意義，它使得官民糾紛的調處和解決按照近似的原理與機制進行，以三邊關系弱化行政權力的直接強制性，以三元結構緩沖和消解傳統雙邊關系形成的對立。[1]從某種意義上講，吸收大陸法系和英美法系相關制度經驗，可以形成中國特色的行政訴訟制度，其中應當包含異曲同工、異途同歸并相互對應的兩個方面，一是已經制度化的“民告官”，“民告官”制度以救濟公民權益、監督和保障行政權力行使、平衡權力(權利)為主旨;二是需要制度化的“官告民”，“官告民”制度以革新行政管理方式和行政執法方式、保障和監督行政權力行使、維護公民權益、分權與平衡權力(權利)為取向。“民告官”制度與“官告民”制度在原理上具有類同性，在機理上具有相近性，它們都具有約束行政權力、維護公民權利、平衡權利與權力關系的功效。確立和運行“官告民”制度，將對行政權力的約束提至事前和事中，比較“民告官”制度的事后救濟和監督，更具有分權特征、限權功能，更能夠產生保障權利的效應。

　　二、行政訴訟法與糾紛解決機制

　　行政訴訟法的第二個意義是它建立了行政糾紛司法解決機制。政府管理國家和社會事務，通過行政人員行使管理權力，與公民個體或組織形成行政關系。一方面，行政關系應當受到法律的規范和調整，即使受到法律的規范和調整，行政關系也可能出現問題，主要表現為政府和行政人員違法濫用權力構成對公民個體或組織權利和利益的侵害;另一方面，必須為修復行政關系、彌補公民個體或組織因為不合法的行政行為所受的利益損害提供制度支持和法律救濟。公民個體或組織對行政機關的行為不滿，可以通過多種形式表達訴求，比如通過向人大、紀委、上級機關、監察機關等檢舉、控告和申訴，包括信訪和復議，但這些形式與傳統的政治體制和行政體制千牽萬連，難以克服“官官相護”的官場時弊，無法形成行政糾紛的有效解決機制。作為最為制度化的形式和渠道，法院應當成為行政爭議解決的重要機制，行政糾紛的解決也應當納入司法機制中。盡管大陸法系國家和英美法系國家這方面的制度和相關司法機制存在差異，比如在美國，普通法院審理所有的糾紛，基于法律面前人人平等的觀念和原則，政府與公民之間的糾紛也由普通法院管轄;而在法國等大陸法系國家，受公法、私法二分觀念的影響，普通法院無權受理行政爭議，行政案件由專門的行政法院審理，但司法解決行政糾紛是民主國家通常的做法，也是法治國家的基本標志。中國推進民主法制建設進程，將公共權力納入法治軌道的重要標志之一就是，公民個體或組織對行政機關的具體行政行為不服，可以向法院提起訴訟，法院有權依法對具體行政行為的合法性進行審查，作出維持、撤銷或變更具體行政行為的判決。毫無疑問，司法解決行政糾紛機制的確立，增加了更具法治性和司法特征的行政糾紛解決方式，有利于監督政府合法行使職權，防止行政權力的濫用，可以更好地維護公民個體和組織的合法權益。

　　行政訴訟法用法律制度建立了行政機關、公民和法院的三邊關系，形成了解決政府與公民之間行政爭議的新型司法解決機制。從訴訟的角度看，行政訴訟法是三大訴訟法之一，它的頒行使我國形成了完整的訴訟法律體系。從這個意義上理解，行政訴訟法建立了新的糾紛解決機制。在行政訴訟法頒布之前，公民個體或者組織依據民事訴訟法規定的程序也可以提起訴訟以求解行政糾紛，但司法解決行政爭議的制度化水平很低。行政訴訟法的頒布實施，有利于通過司法程序促進法院獨立行使審判權，公正解決行政爭議。行政訴訟法與民事訴訟法不同，后者面對的是自然人和法人等平等主體之間的糾紛，法院相對容易中立地處理案件，做到司法公正;而前者面對的是管理者與被管理者之間發生的糾紛，糾紛的雙方一方為官而一方為民，在當事人地位和勢力存在明顯差異的訴訟中，法院的中立和公正就難以保證。在行政管理過程中，官比民具有天然的、實際的優勢，并且在更為復雜的社會政治關系里，法院和行政機關存在扯不清的關系。盡管法院與政府不同，法院審判與政府管理存在明顯差異，但法官也是官，法院甚至長期以來被看作政府的一個部門，法院的編制、財政受到政府的制約，受制于政府的法院很難做到審判中立，在行政審判中容易偏向行政機關，影響行政案件的公正處理。所以，在實施行政訴訟法的過程中，需要特別強調行政訴訟法既保障行政權力的有效行使，又維護公民個體和組織的合法權益的訴訟法制思想，特別強調訴訟過程中當事人地位平等的訴訟原理，并充分發揮類似于行政機關負舉證責任等特設制度的傾斜效應，建立法院與行政機關、公民之間的三元等邊關系，促使從事行政審判的法官公正對待行政訴訟的所有當事人，公正地裁判原、被告之間的行政糾紛。近20年過去了，行政訴訟法所確立的行政糾紛裁判機制的實際效應已經在一定程度上有所顯現，法院對經濟調控與市場監管、公共服務于社會管理、城市規劃與城市執法、自然資源與環境保護、勞動和社會保障、農村土地確權、土地征收、計劃生育等廣泛領域的行政糾紛方面的調處作用，是其他方式和機制所無法替代的。盡管如此，行政訴訟仍然存在受案范圍偏狹、訴權保障不力、撤訴不夠規范、執行存在困難等問題。需要特別指出的是，在行政訴訟中，公民個體或組織的自主性和對行政權的抗衡性不夠，法院的獨立性和由其支撐的中立性不足，行政訴訟法確立的三邊關系比較脆弱，直接影響了行政訴訟的限權功效和救濟權利的實效。

　　行政訴訟制度不是孤立的制度，它與隨之建立起來的行政復議、行政賠償等制度高度關聯。強化行政訴訟在解決行政爭議中的地位和作用，并非要確立“訴訟中心主義”。相反地，應當檢討和克服“訴訟中心主義”傾向，進一步加強行政訴訟制度與其他相關制度的銜接與互動，恰當定位法院在行政糾紛多元解決機制中的地位和角色，有效履行法院在緩解行政機關與行政相對人之間的權益沖突、緩和政府與民眾矛盾中的功能，維護行政法律關系的穩定與和諧。行政訴訟制度的效應也不是單一的，它具有恢復正義、制約權力和救濟權利等多重效應。通過公平裁判行政糾紛實現社會公平正義，或者說促進行政正義化;通過裁判行政糾紛糾正權力濫用，實現對行政權力的制約;通過裁判行政糾紛實現權利救濟，維護公民個體和組織的合法權益。從宏觀上講，權力制約和權利救濟是一個問題的兩個方面，如果不能有效地制約權力濫用，就不可能有效地實現權利救濟。但從微觀層面看，制約權力與救濟權利是兩個相對分離的功能。近20年來，行政訴訟實踐并沒有做到“制約”與“救濟”并重，行政訴訟法的權力制約功能日益顯現，但權利救濟的功能還相對微弱，這樣就在很大程度上影響了行政訴訟功效的完整性，失去了通過行政訴訟裁判糾紛的大部分原始意義。通過行政訴訟裁判行政糾紛，應當進一步貫徹行政訴訟法的人權保障思想，突出行政訴訟救濟權利的功能，使行政訴訟制度在維護公民個體和組織權益方面產生足夠的實效。

　　三、行政訴訟法與權力制約機制

　　行政訴訟法的第三個意義是它貫徹了分權思想，形成了權力制約機制。行政訴訟法建立的行政糾紛司法解決機制與權力制約機制意義不完全相同。前者著眼于建立法院、行政機關、公民個體與組織的三邊關系，強調行政糾紛處理的公正性;后者主要著眼于政府行政權與法院審判權的雙邊關系，強調法院審判權在權力制約中的地位和作用。前者與后者都強調獨立審判的重要性，前者側重于強調法院獨立行使審判權，實際上強調的是司法中立，以防“官官相護”的弊端，從而實現法院的公正司法;后者側重于強調法院獨立的法律地位甚至政治地位，實際上就是強調相對于政府的司法獨立，從而實現法院審判權對行政權的有效制約。從某種意義上講，行政訴訟法是一部關于官民關系的法，或者說是一部調整官民關系的法;換個角度講，它也是一部國家機關和國家權力關系法，是一部關于法院審判權與政府行政權的關系法。從法院受理行政案件的范圍看，行政訴訟法里有一個受案范圍的“排除”規定，在一定意義上說明了審判權與行政權的關系限度，說明法院對政府權力和活動的制約是有限度的。近20年的行政訴訟實踐推動了行政訴訟制度多個層面的完善，其中包括法院的受案范圍不斷擴展。盡管這種擴展還不夠理想，還有若干空間，但從民主法制建設的進程看，從權力制約的角度講，行政訴訟法的意義已有相當程度的呈現，它建立了或多或少地內含權力制約意蘊的具有中國特色的司法審查制度。這既是完善和發展社會主義法制的重要標志，又是社會主義民主政治建設的重要成果。

　　中國政治生活不實行三權分立，三權分立不會成為中國公權關系的基本準則，但公共權力要受到監督和制約，通過權力監督和制約防止權力濫用和腐敗，這已經成為越來越多的人和公共組織的共識。毫無疑問，監督和制約權力的目的是防止權力專橫和濫用，促進權力的公共性;監督和制約權力的重點在不同國家和不同時期會有所差異，但普遍地將政府的行政權力作為防范和監督的重點;監督和制約權力的方式、機制和制度各國存在不同，這里涉及制度選擇問題，但分權是不同制度的共同特征。我國的政治制度有自己的特色，權力監督制約制度也有明顯的本國特征，當然在權力監督制約制度的構建上并不排斥適合我國政治國情的域外經驗。通常講，既可以以法律制約權力，也可以以權力制約權力，又可以以權利制約權力，還可以以程序制約權力，亦可以以責任制約權力。實際上，這些制約權力的形式、機制都是相互交叉、相輔相成的。行政訴訟法建立了一種綜合性的權力制約機制和制度，它是以一種特別的法律制約行政權力的機制和制度，是落實行政機關承擔違法行政和行政侵權責任、以責任制約行政權力的機制和制度，是一種通過訴訟程序裁斷是非、約束行政權力的機制和制度，是公民個體和組織借助國家審判權、以權利制約行政權的機制和制度，當然，這首先是一種以權力制約權力、以法院審判權制約政府行政權的機制和制度。在20世紀80年代末，國家立法的重點之一就是落實憲法精神和原則，制定用權力監督和制約權力的法律。行政訴訟法捷足先登，在不到四年的時間里醞釀出臺，除了實效意義外，還特別具有象征意義。(注：20世紀80年代末，有關權力監督制約的立法主要有兩個方面，一是加快當時已經啟動將近四年的監督法的立法進程，二是盡快制定關于審判權與行政權關系的行政訴訟法。監督法比行政訴訟法更宏大，涉及的關系和問題更多，包括人大、政府、檢法兩院、國家軍事委員會甚至黨的領導，引起的關注更廣泛和深入，因此要經歷一個比較沉重的過程。與監督法相比較，行政訴訟法要輕松得多，其誕生之順利甚至出乎很多的意料。)行政訴訟法可以看作是一部以權力制約權力的法，這是民主和法制建設的重大突破，其突破性實際上表現為國家權力的分化現象。在一定意義上，法院從行政體制中分化出來，構成了中國政治體制改革中的一個局部分權過程。學界大都將其視為我國社會主義民主法制建設的里程碑，這是主要原因之一。