經濟增長與環(huán)境間存在倒“U”關系的環(huán)境庫茲涅茨曲線，水環(huán)境惡化是環(huán)境退化的核心標志。20世紀80年代以來，我國經濟社會進入快速發(fā)展階段，與此相伴的水土流失、水污染等生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重，盡管國家出臺了水權制度、取水許可證制度、總量控制與定額管理制度、排污收費制度等一系列措施，仍難以逆轉局部好轉而整體惡化的局面。生態(tài)效益外部性是導致該局面的主要原因之一，通過流域生態(tài)補償制度解決外部性問題則變得日趨必要和迫切。

1流域生態(tài)補償目標及實踐情況

所謂流域生態(tài)補償主要是指由于流域上下游之間基于水資源開發(fā)利用的受損和受益的不公平，由下游地區(qū)對上游地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而做出的貢獻給予一定補償的法律制度[1]。這種生態(tài)補償主要體現為流域上下游之間森林和植被在涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質等水文方面的生態(tài)服務功能的補償，是迫于流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化而出現的一項新舉措，其根本目標是恢復和保持流域良好的生態(tài)環(huán)境，實現流域水資源的可持續(xù)利用，從而為流域經濟和社會的整體協(xié)調持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保證。我國已開始部分流域生態(tài)補償的實踐探索，但成效不佳，甚至出現再次破壞。如廣東省2003—2007年每年撥付6000余萬元用于河源市生態(tài)公益林補償，但個別地區(qū)仍存在偷砍偷伐現象。這表明建立可持續(xù)性的流域生態(tài)補償機制的必要性，即保證流域生態(tài)環(huán)境得到恢復與持續(xù)性的保護，避免出現反彈甚至陷入窘境。

2流域生態(tài)補償目標難以持續(xù)的障礙因素分析

2.1保護需求長期性而補償時間有限性

流域待保護區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)，原本就需要長期的特殊的生態(tài)保護措施，不適宜高強度的開發(fā)利用。但是，由于我國人多地少，人地矛盾突出，原本需要保護的生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)也存在著不同程度的開發(fā)利用，因而也就存在著不同程度的破壞與污染，如水土流失、水量減少、水資源污染等。這種破壞或污染一旦出現，則需要較長時間才能恢復，并且恢復后仍不適宜高強度的開發(fā)利用，仍需要良好的保護措施，即保護必須是長期性的。為了保護而限制開發(fā)或禁止開發(fā)必然會使當地部分喪失或永久性喪失發(fā)展權，因此必須予以補償，而且補償期限應與保護期限相對應。既然保護的需求是長期性的，那么補償也要求長期性。如果實行有期限補償，則應該保證補償期限年滿后，保護主體必須得到高于其繼續(xù)保護所付出成本的經濟收益。而目前的補償實踐基本上是有期限的，且補償期限年滿后，保護主體的經濟收益沒有保證。如我國的退耕還林還草工程規(guī)定還生態(tài)林地的補償期限為8年，還經濟林地的補償期限為5年，還草地的補償期限為2年。補償期限年滿后，迫于生計，農民仍可能返耕，牧民仍可能超載放牧，那么待保護區(qū)域的生態(tài)環(huán)境仍可能再次遭受破壞。

2.2補償資金需求量大而來源短缺

流域生態(tài)補償主要是對保護主體提供的水源涵養(yǎng)、水土保持、水質凈化等水文方面的生態(tài)服務功能的補償，補償標準的測算主要依據提供上述生態(tài)服務功能的直接投入和間接投入。直接投入主要包括保護主體涵養(yǎng)水源、綜合整治環(huán)境污染、治理農業(yè)非點源污染、建設城鎮(zhèn)污水處理設施、修建水利設施等項目的投資；間接投入主要指保護主體為水質水量達標所喪失發(fā)展機會的損失，主要包括節(jié)水的投入、移民安置的投入以及限制產業(yè)發(fā)展的損失等。無論是直接投入還是間接投入，都需要巨額的資金，無論是對保護主體還是“搭便車”的受益地區(qū)來說，都是一筆不小的開支。而面對巨額的補償金需求，其來源卻極為有限，主要以政府財政轉移支付為主，缺乏穩(wěn)定、持續(xù)、高效的補償資金來源渠道，這必然導致低標準補償和低效益保護。

2.3補償標準低而機會成本高

目前，我國尚未出臺具體的流域生態(tài)補償的相關補償標準，各地的實踐普遍存在補償標準過低的問題。如我國退耕還林還草政策規(guī)定在黃河上游地區(qū)，退耕還林土地補償糧食1500kg/hm2或2100元/hm2，并補助種苗費750元/hm2、管護費300元/hm2；補償款為2100元/hm2，則農民純收益為2100元/hm2。2008年玉米收購保護價為國標一等質量標準1.56元/kg、國標二等質量標準1.52元/kg、國標三等質量標準1.48元/kg，退耕地塊耕地質量不好，按全國平均5250kg/hm2的80%計算，即4200kg/hm2，則農民可獲得總收入為6216~6552元/hm2，若農民種糧成本（化肥農藥和種子）按50%計，則凈收益為3108~3276元/hm2，較國家補償標準2100元/hm2高出1008~1176元/hm2，加之是有時間期限的補償，農民的退耕保護積極性必然不高，甚至既領補助又偷偷種植。至于退牧還草工程，補償標準僅為75元/hm2，即使天然草場只放養(yǎng)羊2只/hm2，牧民的純收益也遠不止75元，更何況天然草場的載蓄量遠不止2只/hm2，現行補償標準根本無法與草場產生的經濟效益相比。迫于生計，牧民必然不愿退牧，甚至偷偷放牧。

2.4流域的整體性與保護的條塊分割

由分水線所包圍的河流集水區(qū)稱為流域。流域內的水資源系統(tǒng)、人類社會經濟系統(tǒng)、自然地理系統(tǒng)以及生物系統(tǒng)組成的有機整體稱為流域水生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)內多個組成部分相互作用、相互制約，形成了流域水生態(tài)系統(tǒng)變化的動力。該系統(tǒng)既受地質變遷、水文氣象條件等自然因素的影響，也受截流、排污、植被破壞、造田等人為因素的影響，并且各因素不僅單獨起作用而且相互起作用，具有疊加或疊減作用。而目前行政區(qū)域的分割打破了流域的整體性。一是表現為區(qū)域分割，即整個流域分屬不同的行政區(qū)域管理；二是表現為部門分割，即同一行政區(qū)域內水資源由水利、環(huán)保等行政部門分頭管理，而諸如水源涵養(yǎng)、節(jié)水灌溉等保水措施又受到農業(yè)、林業(yè)等部門的多方牽制。這種分割必然會導致流域治理或保護資金的分割，從而難以集中力量整治流域主要污染區(qū)域。流域內各行政區(qū)域或部門又分別從自身利益出發(fā)確定治理與保護的重點區(qū)域和方向，難免會出現治理與保護重點相沖突的局面。這種分割還導致水資源開發(fā)利用中的競爭和沖突，同時也導致流域水生態(tài)效應的外部性，增加了流域水生態(tài)系統(tǒng)保護的艱巨性和復雜性。