一、火災(zāi)風(fēng)險管理“行政化”的主要問題

(一)火災(zāi)風(fēng)險管理過多依賴行政手段

在新時期的社會消防管理工作中,市、區(qū)兩級防火安全委員會和基層公安派出所第三級消防管理工作機制都發(fā)揮了重要作用。但是,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街、社區(qū)、居(村)委會火災(zāi)管理自治還沒有做細(xì)做實,有的防火檢查巡查不落實,員工培訓(xùn)和消防設(shè)施標(biāo)識不到位,制定的滅火應(yīng)急疏散預(yù)案與單位實際脫節(jié),有的排查整治工作停留在文件、會議層面,80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有專業(yè)滅火救援力量,等等。總體來講,我國社會消防管理過度強調(diào)以政府為核心,諸如責(zé)任制落實、“防火墻”構(gòu)筑、聯(lián)合檢查、隱患整改、消防考核等風(fēng)險管理基礎(chǔ)工作都要捆綁至行政指令,都要借助政府的力量,日積月累形成政府大包大攬的“指令式”消防管理格局。

(二)社會消防工作基礎(chǔ)架構(gòu)尚未成型

社會消防工作組織隨著消防工作社會化興起而產(chǎn)生,作為新生事物,社會消防服務(wù)工作組織不完善,其組織機構(gòu)、工作制度、工作程序等還未完全建立成型。消防協(xié)會組織,消防志愿者隊伍無具體實際的活動開展,也沒有長效的消防宣傳、消防志愿者活動機制,社會消防安全培訓(xùn)機構(gòu)建設(shè)滯后,消防行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定站建設(shè)不足。消防中介服務(wù)機構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低、消防設(shè)施售后維護保養(yǎng)不足,等等。這些,都直接影響了消防工作的社會化發(fā)展。

(三)公共消防設(shè)施經(jīng)費多元化長效保障機制尚未形成

消防經(jīng)費主要依賴各級政府財政預(yù)算投入,來源單一。雖然《消防法》中明確規(guī)定了各級政府負(fù)責(zé)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但對經(jīng)費的投量沒有明確的規(guī)定。在國家和省市年財政預(yù)算中,公共消防基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)并沒有上升至一級預(yù)算單位,而是列入“城市維護費”或“公安支出”等事業(yè)經(jīng)費二級甚至三級預(yù)算中,有些地方財政收入年年大幅增長,消防投入?yún)s“舊賬”未清又欠“新賬”。由于沒有建立長效經(jīng)費保障機制,形成了“會哭的孩子有奶喝”的不良局面,有的軍政主官不但要抓消防工作、執(zhí)勤備戰(zhàn)和部隊管理,還要為如何“籌錢”嘔心瀝血,花大力氣。

二、火災(zāi)風(fēng)險管理“保險不足”現(xiàn)狀突出

(一)重大災(zāi)害保險投保比例過低

由于我國處在社會主義初級階段,經(jīng)濟欠發(fā)達(dá),輿論宣傳不足,社會公眾投保意識薄弱,許多經(jīng)營者對于公眾聚集場所的火災(zāi)風(fēng)險不以為然,存在僥幸心理,公眾法律意識和索賠意識不高,主動投保火災(zāi)公眾責(zé)任險比率極低。據(jù)統(tǒng)計,我國大中城市的大型商場、超市和娛樂場所等公眾聚集場所投保火災(zāi)公眾責(zé)任保險的比率不足10%。因此,保險面窄、保費收入低,專業(yè)技術(shù)人才匱乏,保險公司經(jīng)營風(fēng)險大,保險費率較高,主動投保意愿更低,形成惡性循環(huán)。

(二)重大災(zāi)害保險補償比例過低

保險在我國發(fā)展緩慢,重大災(zāi)害保險補償比例較低。譬如:2008年我國四川汶川“5•12”大地震造成的經(jīng)濟損失高達(dá)1240億美元,幾乎相當(dāng)于我國當(dāng)年GDP的3%。但我國保險業(yè)累計為汶川大地震支付保險金為人民幣16.6億元,合2.38億美元,僅占直接損失的0.192%。如2004年吉林市中百商廈火災(zāi),造成54人死亡70人受傷,幾乎沒有保險補償,政府拿出488萬元救助資金。在保險機制缺失的情況下,公眾聚集場所一旦發(fā)生的重特大火災(zāi)事故,經(jīng)營單位因災(zāi)受到經(jīng)濟、行政、司法等多重打擊,一蹶不振,災(zāi)后重建、救濟救助等工作面臨極大的困難。賠償金額往往超過了經(jīng)營者的承受能力,政府不得不花巨資包攬善后,造成國家、地方政府沉重的財政負(fù)擔(dān)。同時,由于保險業(yè)經(jīng)營不規(guī)范,保險賠償時間長、保險理賠難、保險理賠比例低等問題致使受害者特別是受害的第三者難以及時、有效、足額得到賠償,易誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

(三)重大災(zāi)害保險與風(fēng)險管理機制不健全

一是不夠合理。現(xiàn)行費率厘定方法往往根據(jù)一些很粗略的簡單指標(biāo)來確定保險費。譬如,賓館飯店一般按床位數(shù);歌舞廳等娛樂場所一般按容納人數(shù);服務(wù)業(yè)、商場等公共場所一般按建筑面積;易燃易爆危險場所一般按場所性質(zhì)。二是不夠公平。現(xiàn)行方法厘定的費率水平差異較小,現(xiàn)行方法費率間的最大差異為42.45倍,如果我們僅分析商業(yè)服務(wù)類,費率間的最大差異為10.05倍,營業(yè)面積存在的最大系數(shù)差異=10.05/2.34=4.29倍,其他系數(shù)間最大差異=(1.6×1.0×1.2)/(1.3×0.9×0.7)=2.34倍。這樣的費率機制造成實際上造成保險當(dāng)事人雙方權(quán)利與義務(wù)并不對等,消防投入與保險產(chǎn)出不對稱,不足以刺激單位加大消防投入,不足以影響消防投資與保險決策。三是缺乏互動。現(xiàn)行方法保險面窄,承保規(guī)模小,保險公司總收入低,風(fēng)險主動聚集與風(fēng)險分散轉(zhuǎn)移的保險互動機制尚未建立。現(xiàn)行方法重保單輕評估,重賠付輕預(yù)防,重保險營銷輕風(fēng)險管理,消防與保險協(xié)作、配合少,風(fēng)險管理信息沒有形成共享共贏的機制,更談不上保險效益反哺安全、促進安全管理,消防與保險互動機制尚待建立。

三、火災(zāi)風(fēng)險管理“市場化”的主要優(yōu)勢

(一)體現(xiàn)了消防工作現(xiàn)代化的客觀要求

保險是有效應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險的市場機制,是風(fēng)險管理的基本手段,是保持經(jīng)濟與社會持續(xù)發(fā)展、維護國家穩(wěn)定的“減震器”和“穩(wěn)定器”。現(xiàn)代化為企業(yè)提供了一種風(fēng)險安排,使企業(yè)將不確定的高風(fēng)險損失(損失的期望值)平滑為確定的日常費用(保險費),防止可能發(fā)生的重特大火災(zāi)特別是群死群傷火災(zāi)引發(fā)的毀滅性打擊,經(jīng)營風(fēng)險得到足額補償保障,確保企業(yè)長期、穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展。同時,可以促進業(yè)主的責(zé)任主體意識歸位,在費率杠桿作用指引下,積極主動加大防災(zāi)減損投入,以求適用更低的保險費率。

(二)體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型現(xiàn)代政府的內(nèi)在要求

最好的服務(wù)就是最好的管理。推進火災(zāi)風(fēng)險管理市場化,是貫徹落實全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)科學(xué)發(fā)展觀在火災(zāi)風(fēng)險管理中的具體體現(xiàn),也是構(gòu)建和諧社會的必然要求和重要舉措。有利于轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變政府服務(wù)方式,完善安全監(jiān)督體系和社會保障體系;有利于政府部門運用費率杠桿、價格信號和經(jīng)濟手段實現(xiàn)宏觀調(diào)控目的;有利于減輕政府災(zāi)后救助負(fù)擔(dān),改變“業(yè)主發(fā)財,群眾受難,政府買單”的被動局面,維護社會穩(wěn)定;有利于公安消防部門轉(zhuǎn)變職能,擺脫一家“獨唱”的困境,從大量紛繁復(fù)雜的日常消防監(jiān)督管理工作中解脫出來,轉(zhuǎn)而開展火災(zāi)風(fēng)險宏觀管理和再監(jiān)督,構(gòu)建全社會“大合唱”的火災(zāi)風(fēng)險管理新格局。

(三)體現(xiàn)了消防工作社會化的發(fā)展要求

社會化因分工合作的精細(xì)化,能構(gòu)建一種專業(yè)管理機制,發(fā)揮中介機構(gòu)和社團的專業(yè)組織優(yōu)勢,諸如網(wǎng)格化、戶籍化、等級化等風(fēng)險管理基礎(chǔ)工作都交由消防安全經(jīng)理、消防注冊工程師等專業(yè)人士負(fù)責(zé),建筑消防設(shè)施維護保養(yǎng)實行委托注冊消防承辦商制度,消防部門履行的更多是監(jiān)督抽查職能和宏觀調(diào)控功能。

四、構(gòu)建火災(zāi)保險費率宏觀調(diào)控機制的初步構(gòu)想

(一)建立基于市場化的火災(zāi)風(fēng)險管理體系

國內(nèi)外實踐證明,只有讓市場主體暨社會責(zé)任主體動起來,充分發(fā)揮其積極性、主動性和創(chuàng)造性,只有讓價格信號暨火災(zāi)保險費率發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,著眼于解決“我要保”而不是“要我保”的問題,運用市場經(jīng)濟規(guī)律促進投保單位主動加大消防投入,才能實現(xiàn)降低總體火災(zāi)風(fēng)險水平和提高風(fēng)險管理水平的最終目標(biāo)。充分利用保險費率這一經(jīng)濟杠桿,利用市場經(jīng)濟機制調(diào)節(jié)火災(zāi)風(fēng)險,充分發(fā)揮保險經(jīng)濟補償和社會管理功能,是有效防范和化解火災(zāi)風(fēng)險,提高政府保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力的有效途徑。金融信貸、保險承保與借貸、投保單位、社會中介組織和消防機構(gòu)等,都可以圍繞保險費率杠桿做文章,抓工作,謀發(fā)展,構(gòu)建基于市場化的火災(zāi)風(fēng)險管理體系。

(二)建立基于火災(zāi)風(fēng)險量化基礎(chǔ)的費率結(jié)構(gòu)體系

火災(zāi)公眾責(zé)任險的費率厘定必須建立在現(xiàn)代火災(zāi)科學(xué)理論的基礎(chǔ)上,建立在科學(xué)的火災(zāi)綜合風(fēng)險評估模型之上,且具有多層次的分級分檔費率費率結(jié)構(gòu),必須體現(xiàn)綜合性、風(fēng)險指向性和效益導(dǎo)向性,能夠全面、客觀、合理地反映投保單位的火災(zāi)風(fēng)險,能夠從經(jīng)濟上刺激高風(fēng)險單位自覺采取措施降低火災(zāi)風(fēng)險。在費率厘定過程中,應(yīng)充分體現(xiàn)火災(zāi)孕育、發(fā)生、發(fā)展的動力演化機理,綜合考慮火災(zāi)煙氣蔓延規(guī)律對人員傷亡的影響,有效融入了消防安全管理,充分考慮了造成預(yù)期損失的各個重要因素的差異性,能夠較為全面、公平合理地體現(xiàn)保險標(biāo)的的風(fēng)險,使得保險費率與火災(zāi)風(fēng)險水平相適應(yīng)、相一致,為防災(zāi)減損和風(fēng)險管理提供理論參考和方法支撐。

(三)建立基于專業(yè)化的消防與保險良性互動關(guān)系

保險監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強指導(dǎo),積極研究制訂鼓勵火災(zāi)公眾責(zé)任保險發(fā)展的政策措施;建立火災(zāi)公眾責(zé)任保險聯(lián)席會議制度,充分發(fā)揮社會其他行業(yè)的作用,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)公眾責(zé)任保險工作的開展;加強中國保監(jiān)會和消防機構(gòu)的宏觀監(jiān)督指導(dǎo)作用,逐步完善具有中國特色的火災(zāi)防控體系,努力形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、多方參與、齊抓共管、商業(yè)運作”的運行機制;鼓勵和引導(dǎo)保險公司積極參與火災(zāi)公眾責(zé)任險試點和研制開發(fā)適合市場需求的火災(zāi)公眾責(zé)任險產(chǎn)品;在日常監(jiān)督檢查和消防宣傳教育中,各地公安消防部門要積極引導(dǎo)鼓勵相關(guān)單位場所積極參加火災(zāi)公眾責(zé)任保險;規(guī)范各保險公司承保前評估、承保后檢查、出險后理賠等工作;在火災(zāi)風(fēng)險評估、消防安全檢查及防災(zāi)減損科研等方面密切合作,逐步建立風(fēng)險狀況信息交換制度和信息共享平臺,研究和制定火災(zāi)風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)及消防安全評價體系;要鼓勵探索保險業(yè)支持消防公益事業(yè)的新途徑,促進消防與保險良性互動發(fā)展,共同推進火災(zāi)風(fēng)險防范;注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和中介機構(gòu)在火災(zāi)風(fēng)險評估、防災(zāi)防損以及理賠定損中的作用,培育和發(fā)展一批業(yè)務(wù)過硬、素質(zhì)精良的中介隊伍,建立火災(zāi)風(fēng)險科學(xué)評價的長效機制。

(四)建立基于社會化的全民消防防控體系

緊緊依靠黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持,相關(guān)部門的配合,積極推動各級人大立法,為開展火災(zāi)保險提供必要的政策保障和法律支撐,積極爭取財政稅收政策上的支持。公安消防機構(gòu)、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、保險監(jiān)管部門、保險公司、保險評估中介機構(gòu)、專業(yè)檢測公司、相關(guān)高校、科研機構(gòu)人員和機關(guān)、團體、企事業(yè)單位以及公民個人,發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢,分工合作,充分發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會的作用,努力形成齊抓共管、共同推進的運行機制。通過各種方式加強宣傳教育,提高全社會的火災(zāi)防范意識。開展技術(shù)創(chuàng)新研究,加強災(zāi)情預(yù)測、損失分布的研究,致力于建立科學(xué)的災(zāi)情預(yù)測模型和損失評估模型,制定統(tǒng)一的火災(zāi)風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)、消防安全評價體系及費率標(biāo)準(zhǔn)體系,不斷提供科學(xué)完善的技術(shù)手段、經(jīng)濟有效的解決方案和質(zhì)優(yōu)價廉的消防安全產(chǎn)品。特別是推進建立具有中國特色的消防產(chǎn)品、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范體系。

總之,我們要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),深入貫徹落實“全民消防,生命至上”理念,在社會消防管理體制、機制、制度創(chuàng)新上下功夫,求突破,著力構(gòu)建安全高效的全民消防防控體系。

作者：陳林 單位：重慶市公安消防總隊政治部審計處