1經濟法立法

1．1經濟法概念及其立法主體

經濟法立法主體是指經濟法立法機關，主要包括全國人大及其常務委員會、國務院及其部委、地方人大及其常務委員會等。同時，廣大民眾作為經濟法立法參與者對經濟法立法也發揮不可小覷的作用;而利益集團作為參與者之一，也通過各種途徑參與立法，在維護集團利益的同時，亦影響經濟法立法的進程。這里必須闡明一點，在我國包括經濟法在內的許多法律都有相對固定的立法模式。通常情況下，都是由相關部門草擬，再由國務院提交到全國人大常務委員會、法律委員會等相關機構討論。同時，有些法律則需要行政機關制定配套法規才能執行。

1．2經濟法立法理念

社會本位原則是指立足理念基點與價值追求體現為社會公共利益［5］。從經濟法的內涵界定中得知，經濟法的目標實現社會整體利益，即社會公共利益，這體現了經濟法的社會本位原則。社會本位原則對經濟立法具有直接的指導意義，要求經濟法立法也樹立追求社會公共利益的理念。社會公共利益內涵外延較為抽象，該詞在我國法律文本中得到大量的使用，其內涵外延尚未有統一、權威的解釋。復旦大學胡鴻高教授認為:“公共利益必須具有公共性質，體現社會發展的整體性要求和強國富民的目標”［6］，這給社會公共利益的界定提供某些參考。本文并沒有想探究社會公共利益的本質，但可以明確的是，社會公共利益與私人利益存在一定聯系，社會公共利益以廣泛私人利益的存在為基礎。當兩者產生矛盾和沖突時，應當是社會公共利益優先于私人利益，利益集團追求的利益本質上屬于私人利益，該利益實現順序也理當讓位于社會公共利益。因此，經濟法作為獨立法律部門，其立法活動應嚴格以社會公共利益為立法導向，防止利益集團的干擾。

2利益集團對經濟法立法影響的相關理論

從本質上來分析，利益集團影響經濟法立法行為動機就是實現和維護集團利益，利益集團通過影響經濟法立法，進而獲取對集團利益的確認和保障，有兩種理論可以解釋這種現象，分別是制度起源理論和尋租理論。

2．1制度起源理論

立法，歸根到底是一種制度構建，這對經濟法立法也是一樣，在市場經濟領域，制度構建一般包括市場準入、市場運營、市場退出等多方面的制度。以金融市場為例，市場準入包括機構準入、業務準入、人員準入等;市場運營包括風險制度、合規制度;市場退出是指市場主體的消滅等［7］。同時，為了順應社會發展的需要，立法者也會適時制定相應的質量或產業標準來完善相關制度。新古典經濟學家奧爾森、斯蒂格勒等從利益集團角度認為許多制度的產生是利益集團游說的結果，比如管制政策［8］。例如，2009年國家標準管理委員會出臺《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術條件》(以下簡稱《條件》)就和利益集團有一定關聯性②。清華大學教授馬貴龍公開表示，《條件》是強勢利益集團利用標準的手段設置技術壁壘和準入壁壘。也就是說，本來沒有管制的產業或行業，利益集團為了獲得利益，游說立法者或政策(制度)制定者制定進入、價格、質量標準等門檻，對該產業進行管制，在某種程度上阻礙新的進入者;反過來，其他利益集團可能為了打破既得利益集團的利益地位，也會游說立法者制定有利于自身的法律或者政策(制度)。

2．2尋租理論

政府運用行政權力對企業和個人的經濟活動進行干預和管制，妨礙了市場競爭的作用，從而創造了少數有特權者取得超額收入的機會。根據美國經濟學家布坎南和A•克魯格(Anne．Krueger)的論述，這種超額收入被稱為“租金”，謀求這種權力以獲得資金的活動，被稱作“尋租活動”，俗稱“尋租”。經濟法是調整和分配社會利益的主要方法，使相關主體的利益得到保護，并確保主體預期利益的實現。因此，隨著法治化進程不斷深入發展，利益集團為實現和維護其利益，對經濟法立法施加影響成為其維護利益的重要選擇。在本質上而言，利益集團的立法影響行為是一種尋租行為。公共選擇經濟學家認為尋租行為是一種租金創造的活動［9］。還是以管制為例，如果原先某個利益集團通過種種疏通、游說等手段，建立起阻止其他進入者自由進入的壁壘，無疑，通過尋租行為，將會給某個產業的相關利益集團帶來無比巨大的潛在利益。此外，政府管制俘虜理論認為利益集團可以利用多種手段，說服政府實施有利于自己的管制政策，把社會其他成員的福利轉移到自己的利益集團中來。

3利益集團對經濟法立法的影響及評價

3．1利益集團影響經濟法立法的方式

利益集團影響經濟法立法方式，是指通過種種途徑(包括合法和非法)影響經濟法立法機關的抉擇，使立法傾向于實現或維護利益集團的利益發展。具體而言，影響經濟法立法的方式表現為以下三種:(1)通過意見征詢渠道表達經濟法立法意見按照我國《立法法》第34條、35條的規定，在經濟法立法過程中，利益集團可以通過參與立法機關舉辦座談會、論證會、聽證會來表達立法意見。《立法法》為利益集團參與經濟法立法提供了一個渠道，這也是利益集團立法表達的法律基礎①。2003年為修改《郵政法》，國務院法制辦分別舉行了六次針對不同對象的座談會。中國國際快遞工作委員會及部分非郵政國際快遞企業利用參與座談會的機會，直接向國家決策機關表達其利益訴求［10］。在《勞動合同法》制定、審議和修改過程中，以全國總工會為代表的工會系統、企業利益集團以及一些專家學者媒體呈現出針鋒相對的“兩派”。全國總工會代表勞方利益集團和以外企為代表的企業利益集團，在整個立法過程中憑借各自的資源進行激烈的博弈［4］191－198。(2)通過人大代表或政協委員表達經濟法立法意見根據我國《憲法》、《人大代表法》、《政治協會會議章程》等規定，人大代表和政協委員享有對立法提出審查、建議、批評的權利。一些利益集團的人員由于自身就是人大代表或政協委員，其就會在經濟法立法時提議有利于利益集團的立法建議，以此來施加對經濟法立法的影響。(3)通過新聞媒體進行輿論宣傳除了上述兩個方法外，在現實中利益集團還通過新聞媒體來表達自己的利益訴求。在經濟法立法時，利益集團會通過有影響力的知名人物為其代言，在報紙雜志、電視網絡等媒體上發表對其有利的言論;此種輿論方式，一方面可以爭取一些不明真相的普通群眾的支持，另一方面又給立法機關施加了一定輿論壓力。此外，利益集團還可以利用個人強大的社會關系網，組織學術研討會討論法律修訂影響經濟法立法活動，進而征得立法機關的支持。

3．2利益集團影響經濟法立法評價

利益集團通過各種途徑影響經濟法立法，對我國政治、經濟以及社會整體發展也帶來以下兩方面的影響:

3．2．1現實意義

(1)有利于彌補立法的不足，實現經濟法立法的民主化、科學化。必須承認的是，立法者在立法時并不能做到萬無一失，也存在缺陷與不足，比如，立法者在立法過程中，需要進行調研以獲取第一手的資料。利益集團在闡述關于經濟法立法建議時，在關注自身利益的同時，也必然包含了對社會公共利益維護的合理之處，從而為經濟法立法提供廣闊的思路。(2)有利于促進民眾民主意識和法制意識的增強。隨著各類利益集團的發展，人們的法律意識逐漸增強，對共同利益的認識也日益加深［11］。利益集團在關注經濟法立法的同時，普通大眾也越來越多的通過一定參與機制和利益表達渠道，不同程度地影響地方經濟法立法。比如，人們參加立法聽證會、對某一項法律草案提出意見和建議等。(3)有利于制約政府公權，保護社會公共利益。利益集團在表達自己利益訴求過程中，雖然一方面目的是影響政府決策以達到維護集團利益;但在另一方面，也能夠較好地制約政府公權力的行使，從而在更大程度上保障覆蓋面更廣的社會公共利益的實現。

3．2．2不利弊端

利益集團在經濟立法中起到一定積極作用的同時也有著消極的一面，即帶來了一定的弊端。(1)影響立法機關的立法傾向，損害公共利益。現代社會中，法律價值主要包括秩序、公平和自由三方面，正如彼得•斯坦和約翰•香德合著的《西方社會的法律價值》一書中闡述的那樣，只有公平的法律才會帶來公平的判決［12］。經濟法作為調整利益分配的機制，若在立法環節中經濟法就被利益集團影響甚至操作，那么社會公共利益也就從根本上無法得到實現。(2)導致立法效率的低下。一部經濟法法律在某種程度就是利益的分配與平衡，于是對于具體的法律條款，各個利益集團可能存在不同的意見和價值取向。在各方都堅持自己的立場僵持不下，直接導致立法者在短時間內難以作出立法決策，導致立法的“難產”。例如我國從1980年正式起草《電信法》，至今33年過去尚未正式出臺該法，該法遲遲未出臺主要是法律背后的權利與利益分配，并進而影響到該法的立法效率。

4利益集團對經濟法立法不利影響之規范

從某種程度上而言，利益集團影響經濟法立法的行為動機就是發展集團利益，當然，不同利益集團的行為動機還稍有區別:企業型利益集團主要是為了企業盈利著想;協會型利益集團是從協會成員或會員利益出發，通過對經濟法立法影響來發揮利益表達和利益代言的作用;機構性利益集團主要指政府部門，基于政府部門利益的保護，不同行業管理往往出現監管沖突(包括積極監管沖突和消極監管沖突)。正如上文分析的，利益集團對經濟法立法具有一定的危害性，但利益集團本身并不代表危害性，而是其行為對社會公共利益產生影響。以壟斷企業為例，真正具有危害的并不是那種因擁有較高的效率或因掌控著某些特定的有限資源而形成的壟斷，而是某些壟斷者在其獲得優勢地位的原因消逝后依舊能夠維持壟斷地位的那種壟斷能力［13］。那些壟斷利益集團通過經濟法立法目的之一就是為了維持壟斷能力，這就需要立法者加以慎重考量，以防止對社會公共利益的危害。立法機關應以社會公共利益為最高目標，并使之成為立法思考的基礎，正如邊沁在《立法理論》一書中所言，了解共同體的真正利益是什么，乃立法科學使命之所在［14］。經濟法的立法使命就是實現社會公共利益。因此，從社會公共利益角度出發，克服利益集團對經濟法立法不利影響，可以有以下方式:

第一，立法聽證制度的完善。立法聽證是指立法機關廣泛聽取不同群體對立法的意見以更好地進行立法所進行的聽證，有效的立法聽證參與可以實現社會公共利益。通過不同主體表達立法看法，可以防止立法產生偏頗。立法聽證制度完善主要從聽證主體、聽證程序以及聽證效果角度去完善。在聽證主體上，比如，利益集團對某項立法表達看法，其他與該立法具有利益關系或利害關系的主體也分別表達立法建議，有利于立法機關作出合適的選擇，要求立法聽證主體的多層次性，從不同主體角度考慮立法建議。在聽證程序上，應設定相對完整的聽證程序安排，使聽證主體有表達意見和建議的機會。在聽證效果上，可以將當場聽證的意見進行匯總分析，并按照大多數意見得出聽證結論，并且保證聽證結論對立法的約束力。

第二，利益集團參與立法的有限回避。回避制度在我國法律上已經廣泛適用，比如《公司法》中關聯股東回避、《民事訴訟法》中審判人員的回避等。回避制度是一項程序性制度，能夠有效減輕或避免結果的偏頗或不公，從而實現結果的公平。利益集團往往具有較大的影響力，其對立法進程在某種程度上起著關鍵性作用。因此，在關系重大的經濟法立法過程中，可以采取有限回避制度，即禁止利益集團或其代表人與立法機關工作人員的片面接觸，以防止其立法思想對立法者的影響。比如，在未來《電信法》制定過程中，在涉及電信運營商利益時候，中國電信、中國移動以及中國聯通三家電信企業就應回避，由立法者、執法者、消費者等其他群體做出公允的決斷。當然，這種回避應限定在一定范圍之內，防止對正常立法參與權的干擾。

第三，經濟學分析方法的適用。經濟法立法與其他法律立法具有本質的區別，其具有更強的經濟性和政策性，并直接影響未來經濟的發展。因此在經濟法立法過程中，對于一項具體制度設計存在兩種以上的立法建議時，便可運用經濟學分析方法分析利弊。比如成本收益方法分析，將經濟法立法成本、執法成本與預期社會利益的實現進行綜合比較。通過對不同制度的經濟性論證，以社會公共利益為考量基準，采取最有利于實現公共利益的制度設計。

第四，加強利益集團治理。一方面，通過制定一定法律法規來規范利益集團的行為，提高利益集團行為透明度，使其行為在民眾的監督之下［15］。另一方面，地方保護主義是政府機構成為利益集團的一個體現，其通過制定地方經濟法規來劃分地方市場，進而進行市場分割［16］。因此需要對機構性利益集團進行嚴加控制，以防止利益集團范圍的不斷擴大。此外，利益集團的治理機關———政府，應根據利益集團的性質和目的的不同，采取不同的方針政策進行治理，最終實現利益的平衡和社會公共利益的維護［17］。

第五，其他關于加強經濟法立法的建議。首先，加強人大代表對經濟法立法監督、立法事前監督，排除利益集團對立法的不當干擾;其次，在經濟法立法過程中，為保障社會公共利益的實現，應構建和保障經濟法立法的公開機制和參與機制，公開機制要求立法機關要完善民主立法和科學立法，聽取各方面的意見，而參與機制則要求普通大眾積極主動參與到立法過程中去，表達對立法的看法;最后，實行責任制度，對經濟法立法產生不利影響的利益集團實行嚴格的問責制度和懲罰制度，遏制其對立法的弊端。

5結語

隨著我國市場經濟的發展和社會利益多元化，利益集團正不斷發揮著影響經濟法立法的作用。影響有利有弊，我們在發揮利益集團的優勢之處的同時，也要運用多方面的方法對弊端進行克服和完善，最終達到維護社會公共利益的目的。

作者：韓力 單位：西南政法大學經濟法學院