在各地城市精神的制定、提出和推廣過程中，盡管基本都經過了當地市民大范圍的討論，但政府依然是獨一無二的主導力量，與此同時，城市精神的作用對象無疑是當地的市民，然而在大多數城市精神的主要內容及其進一步說明中，都缺乏針對政府與公民這一重要關系的闡釋，取而代之的是強勢政府在價值觀上的單向灌輸以及簡單的運動式宣傳。如“北京精神”的主要內容中，無論是“愛國”、“創新”還是“厚德”都是對公民個人的一種道德和價值要求，至于“包容”所涉及的范圍稍廣，雖注意到了人與人之間、人與物之間關系的處理，但更多提倡的是消極的接受，而非積極互動過程中的協作。這一現象折射出地方政府在長期的社會歷史環境下形成的一種，凌駕于所轄公民之上的管制者、掌舵者的理念。在此種理念的主導下，各地方政府自然無法將公民真正納入決策的程序中，依舊沿襲的是傳統官僚組織結構中自上而下的權力運行模式以及基于控制目的管理手段，這樣的理念和行為導致現實中各城市精神在提出之后便流于形式，停留在精美廣告牌和電子滾動字幕上，并未得到社會公眾的廣泛認同和響應，最終產生與既定政策目標的較大偏差。為了糾正偏差以避免城市精神及其類似政策手段的失敗，各地方政府亟需推進自身行政理念的變革，擺脫管制型政府的僵化思維，塑造適應現代公民精神發展的公共服務理念。

公共行政學理論的發展在21世紀到來之際，新公共服務理論的提出和不斷成熟進一步促進了公共行政在效率與公平之間的平衡。公共服務理念強調服務于公民而不是服務于顧客、重視公民權勝過重視企業家精神，追求公共利益并承認責任并不簡單，提出公務人員應是服務而不是掌舵，思考要具有戰略性、行動要具有民主性。根據新公共服務理論的基本精神，地方政府的行政理念變革可以從以下三個方面著手。

一、拓展公務人員的角色認知

縱觀世界各國政府角色演變的歷史過程，無不是從維持性公共服務出發，經歷經濟性服務領域，最后社會性公共服務成為政府公共服務的主要內容。新公共服務理論指出，政府公務人員是地方政府機構的有機組成元素，是各類政策措施的制定和執行者。政策制定固然重要，然而若沒有公務人員的切實執行，再完善的政策也無法實現其目標。不僅僅如此，政府的行政理念也是由每個公務員個體承載、體現和傳播的，只有每個公務人員拓展了自身的角色認知，才能帶來地方政府行政理念的變革。行政行為不應局限于政府公務人員的單向輸出，更應建立在與公民的充分互動的基礎上，這樣才能增進公民對于政策的認同感，促進政策目標的實現。長期以來，我國各級地方政府的公務人員對自身的角色定位停留在通過規制和政令來指導公眾行為這一層次上，日常公務行為中的家長制作風依舊強勢，在提供公共服務的過程中缺乏與公民的良性互動。事實已經證明公務人員單一僵化的角色認知與日益多樣化的公民需求出現了極大的不對稱，應根據新公共服務理論的要求，打破以往對公共問題處理的壟斷性認識，在協調和聯合中提供公共服務。

二、構建協作信任的政府與公民關系

拓展角色認知是從個體行為的層面對變革地方政府行政理念做出的有益嘗試，而在組織行為的層面，則需要重新定位地方政府與公民之間的關系。現階段我國的地方政府對于公民更多的是簡單的控制與承諾的關系，各級政府機關與公民是嚴重割裂開的，公民對政策措施出臺過程及執行情況不知情的同時，政府對公民的實際需求和反饋也并不了解。盡管在如“北京精神”這樣的政策出臺過程中，北京市政府雖然采取了動員市民投票選擇這一手段，然而投票的結果也并沒有對整個制定過程產生直接的影響，導致大部分公民仍然覺得最終公布的表述太過官方而與每個個體的實際需求相去甚遠。因此，面對新的社會現實，地方政府應著力構建一種協作與信任的關系。政府不是對“顧客”或“消費者”的需求做出反應，而是要通過更有質量的公民參與使公民認識到政府是可以接近和理解的，政府的運作過程是開放的；不僅如此政府是責任政府，其存在是為了滿足公眾的需求，為公民提供服務和機會。

三、重視對話基礎上的決策程序優化及公民參與

行政理念的變革不僅需要在角色認知和政民關系上改進，更需要組織結構和制度安排上的鞏固。傳統的公共行政存在縱向治理、專業主導、工具技術理性、物化行政，特別是二元思維等局限，將公民視為被動接受的顧客，與行政決策相分離。而克服這些局限則需要促進治理過程的民主化與參與性。行政民主與公民參與均需要地方政府與公民開展切實的對話，建立公共的話語體系。這樣，一方面可以增加政府的透明度，讓公民了解政府解決問題上的考量以及決策的過程，并能監督政策的執行和實施情況，為實現反饋和再決策提供有利條件；另一方面也能通過公民參與使地方政府更好地理解公民需求，促進政府機構內部對于決策程序的優化，增加公民對于政策的認同感，同時也能進一步使公共服務的理念滲透進地方政府機構的運轉和組織的發展中。

本文作者：程名 單位：中國政法大學政治與公共管理學院