一、傳統的教育財政模式

在中國的傳統社會中,由于權力高度集中在以皇帝為代表的中央政府,使得傳統教育財政呈現出中央強大、地方弱小的特點。中央政府所支出的教育經費主要用于開支科舉考試經費、地方官學經費以及書院教育經費;但是在地方,其財政能力十分細弱,并無獨立地位,主要依靠中央政府的下撥,因而地方教育財政極為不健全,缺乏專門的地方教育財政經費和地方教育財政機構。除了中央政府的教育財政撥款外,地方教育經費尚有地方官款及民間籌資兩個來源。地方官款主要包括百姓加征、百官捐俸和地方政府掌管的款產,民間的籌資實際上由政府以外的士紳經辦,極為分散。但與中央財政撥款相比,這些所得實在是微不足道。

二、清末武漢教育財政的主要來源

1840年,中國邁入近代社會。其后,隨著太平天國運動的爆發、地方團練的興起,使得中央政府的權威日益喪失,傳統的財政體制日益解體,地方督撫則開始掌握地方實權。1889年,張之洞督鄂,正式揭開了近代武漢飛速發展的序幕。張之洞來漢后,大力發展教育,創辦近代新式學堂,武漢教育的發展開始逐步由省一級的地方政府來主持。相應的,其經費來源也大多數來自地方的官方投資,這一時期大致可分為兩個階段。

第一階段,1889-1900年。這一時期,由于當政的張之洞把精力主要放在了軍事與工業方面,對新式教育的投資并不是太多,興辦的新式學堂也很少。根據統計資料顯示,1900年前,用于省城(即武漢)新式教育的投資每年不出10萬兩,不及同一時期工業投資的0.3%。[1]這一時期新式學堂的經費呈現出多元化的特征,有“銀元局盈余”,也有“鹽務專款”,還有部分商人認捐,同時還試行收費制度。但均系臨時籌措,既無一定的款額,又無固定的來源,不免頭痛醫頭,腳痛醫腳,情形極為狼狽,正如張之洞自己所言“實已竭力羅掘”“多寡有無,難以預定”“隨時籌劃,設法支持,其數難于確指”。

第二階段,1901-1911年。這一時期,張之洞大力興辦新式教育,由于新式教育主要由官方投資,也使得教育投資猛增。這一時期的教育財政來源主要包括以下幾個方面:

1.整舊為新。這種做法就是將舊有的傳統教育機構改革為新式學堂,以前者的資財屋宇作為后者的校產費用。除此之外,其他的舊式教育機構,諸如義塾、學宮等,以及貢院、考院等準教育機構,也有不少被改作學堂之用。這些由書院等舊式教育機構改建而成的新式學堂,不僅較快的解決了校舍設施問題,也部分利用原有的師資力量,尤其是原有教育財源的截用,使這些學堂的經濟來源獲得一定程度的保障。此外,就是對寺廟觀庵等宗教或迷信場所,以及善堂、宗祠、會館等社會性設施,或截其經濟款收為學堂經費,或直接將其屋產改建成新式學堂,比如1908年設立的女子職業學堂和女子兩等小學堂就是這樣建立的。

2.民間投資。鼓動民間個人以不同形式為新興教育事業作出貢獻,或憑借個人自由財產來創辦各種新式學堂。張之洞更是督飭地方官應積極“勸諭富紳集資廣設”,特別強調初等教育可“民間自辦”。因此,這一時期,私立學校(主要在初等教育階段)總數與官立相差無幾。同時,地方官員以及大量商人也是捐資興學。

3.收取學費。早在創辦農務工藝學堂時,張之洞就主張學生應繳納一定量的“火食油燭筆墨零用等項”款額,同時取消膏火銀。這一時期,除了官辦師范和初等小學不收學費外,其他新式學堂一律收取學費。高等學堂每生每月收銀2-3元,外省來鄂學習者歲收160元,后改為100元,但這100元并非現代意義上的學費,而是包括了寄宿費、廩膳、衣裝書籍、紙墨等費用,而且這100元還是由湖南商界等籌捐代繳,并非向個人收費,而是運用政權力量強制某一群體繳納。

4.官款撥給。這種官款是當時武漢教育經費來源的最大宗。主要有減征丁漕平余,每年大約有7、8萬串;鹽斤加價,1901年向中央奏準川、淮鹽行銷湖北者,每斤加抽4文為興學、游歷、練兵、制械等用,興學費用一般為40多萬兩,成為新式教育投資中最穩定的來源;庚子賠款改學堂捐,每年大約有45萬串;其他各種捐稅和簽捐局彩票盈余、銅幣局銀元局盈余等。

總體上來說,武漢地區的教育經費在這一時期不僅有了量的增長,更有了質的飛躍。由臨時變為長久,由不穩定轉向穩定,由雜亂無章趨于統一籌措。整體結構上,這一時期有了一定的教育專款。據1907年的統計,當時的湖北全省教育經費大致分為官款、派捐、公款提充、利息、產業租金、學費以及樂捐等項目,其中以官款為最高,占全省教育經費的76.8%,與全國各省相比居于首位。[2]根據宣統元年(1909年)學務統計報表顯示,學生的人均經費湖北是34兩,直隸12兩,四川5兩,遠遠高于全國其他地區。而1910年武漢的官辦學堂中的學生人均經費初步估算為80兩。武漢地區的兩項數據應高于湖北省的平均水平。正是由于經濟來源的改變和教育經費的增長,武漢地區乃至整個湖北地區的教育飛速發展,使得湖北教育在當時“甲于全國”,所以“四方求學者聞風縻集,各省派員調查以便仿辦者亦絡繹于道。”

三、清末武漢教育投資方向的初步考察

根據1910年湖北省學務公所的統計,當時武漢地區總共有官立普通學堂(不含軍事學堂)128所,其中高等8所,中等15所,初等105所,學生共10160人,大、中、小學生比例為1??.17??.9,中學生中,普通中學生1254人,實業、師范為1537人,比例為1??.2。由于資料有限,選取128所中的124所經費支出來分析考察教育投資的方向。

當年124所學堂的收入總計為854,220兩,支出總計為809,171兩。絕大多數來自于學務公所的撥款。從表1、表2我們能明顯地看出,近代武漢教育的投資方向在橫向上主要流向職業教育(師范教育實際也是職業教育)。這和張之洞本人的取向是密不可分的,張之洞本人極為重視師范教育和職業教育,在談到師范教育時曾言:“各國中小學教員咸取材于師范學堂,故師范學堂為教育造端之地,關系至重。”而在談到職業教育時則言:“振興實業為富民強國之基,而農工商三門均先從初等實業入手方免躐等之弊,用費無多,收效甚易,開中材之智識,拓淺近之利源,循序漸進,自然實效蒸蒸,不可限量。”

縱向上,主要流向于高等教育,普通中學教育明顯發展不足。這實際上和中國教近代化進程中力圖模仿西方教育制度的追趕型特點和應急性特征密不可分。在分級辦學的制度中,清末中央政府和省政府將財力主要投入到高等教育中,發展高等教育為本國基礎教育提供師資和高級人才。府州縣地方政府設官立中等和初等模范學校,廣大的鄉鎮承擔普及初等國民教育的義務。武漢作為張之洞主政之地,在教育投資取向上必然更多的傾向于高等教育。