本文作者：陳光 單位：大連理工大學公共管理與法學學院

顯然，以地方立法合作為基礎的區域立法離不開協調，尤其是對于區域立法活動的順利開展而言，協調更是至關重要。那么，區域立法協調該如何進行，又由誰來負責呢？王春業教授在其《區域行政立法模式研究———以區域經濟一體化為背景》一書中，以區域行政立法為例，回答了這兩個問題。他主張由區域內的各行政區劃政府的負責人組成區域行政立法委員會，作為區域行政立法機構，然后由該機構通過相應的立法制度和協調機制來制定和通過區域行政立法。誠然，此建議是在考慮我國當前政治體制和區域發展特點基礎上提出的，有其現實合理性和有效性，但未意識到這一模式可能帶來的難以估量的變革成本和運行成本，這也將在很大程度上削弱其實踐可行性。為此，本文建議設立區域立法協調委員會專門負責區域立法的協調工作。

一、區域立法協調：機構抑或機制

盡管當前區域立法研究的學者對于何為區域立法尚未形成較為一致的看法，但是對于區域發展過程中需要立法協調這一觀點幾無異議，問題或爭議主要在于由誰來協調以及如何進行協調。關于區域立法或區域發展所需立法協調方式的論述，主要側重于兩個方面：①側重于主張設立某種形式的區域立法機構或協調機構，來實施區域立法或進行區域立法協調，如宣文俊針對長三角的法制協調提出應建立長三角區域統一的立法機構，可將其定名為長三角立法協作會，由長三角各省、市的人大負責人、人大代表和政府代表組成［１］。②側重于論述通過某些立法協調機制的建構來對區域立法進行協調，這些協調機制包括簽訂協議、召開聯席會議和實行立法信息共享與交流等。葉依廣將上述紛爭稱之為“機制與機構之爭”，并且他以長三角區域合作（包括立法合作）協調為例，闡述道：“機構重要論”突出強調必須由國務院出面，組建具有權威性、指導性、有效的“超過省級”的協調機構，甚至提議稱之為“長三角一體化促進委員會”，而“機制決定論”倡導者的立論建立在對“跨省協調機構”提議的批判上，認為跨省協調機構的作用不可高估［２］７。這一闡述基本上可以概括當前學者在區域立法協調該以何種協調方式（機構抑或機制）為主這一問題上的兩種主要觀點，以及各自的理由或依據。需要注意的是，無論是“機構重要論”還是“機制重要論”，任何一方都不曾明確地排斥對方的存在及其意義，所不同的是對機構還是機制的強調程度不同而已。正如葉依廣指出的那樣：“機構重要論對機制的重要性沒有提出任何反對。在他們看來，尊重市場規律是所立協調機構的‘鐵律’。”［２］８因此，“機構重要論”和“機制重要論”二者之間并非一種非此即彼的對立關系。

就區域立法協調而言，究竟該如何認識并處理機構與機制的關系呢？回答這一問題之前，需先明確關于區域立法和區域立法協調的界定問題，當前也主要存在兩種觀點，一種是將區域立法理解為中央或地方立法機關就某個特定區域的立法，與之相對應，所謂的區域立法協調指的是通過中央或地方立法來協調特定區域內或不同區域間的經濟、社會發展，協調的內容主要是經濟、社會發展的方略，當然也包括立法活動及內容上的協調；另一種則是將區域立法理解為特定區域內的地方立法機關就區域內共同事務所進行的合作立法，它強調的區域立法協調主要針對區域內各地方立法機關所進行的立法活動以及立法結果。如王春業在其書中以區域行政立法為例，指出：“對于相關省份的省際間共同事項而言，中央行政立法缺乏針對性，而地方規章的范圍又過于局限。為此，對于在政治、經濟、文化、自然條件等方面有許多相同或近似的經濟區，有必要構建一種打破行政壁壘的、跨行政區劃的、能在一定經濟區域各行政區劃共同適用的新型地方行政立法模式，本書稱之為‘區域行政立法’。”［３］２本文是在第二種觀點的基礎上來使用區域立法和區域立法協調這兩個概念的。這樣，區域立法協調的機構與機制問題便有了更為明確的指向：特定區域內地方立法主體關于區域共同事務而進行的立法合作的行為及其結果。既然如此，機構協調與機制協調的差別及其原因何在，以及又該如何評價這兩種觀點呢？結合王春業書中的相關論述，可從以下幾個方面進行分析：

首先，從詞義上來看，“機構”強調區域立法協調的組織性，而“機制”則強調協調的制度性。“機構”是由一定數量的人為特定目的結合而成的組織。當前，區域立法協調中的機構主要指的是由特定國家機關（如國務院或省級政府）批準設立的、公權力色彩濃厚的正式組織。如針對西部大開發建議建立西部開發委員會，作為西部開發而特設的專門機構。由西部開發委員會主席在國土開發整治委員會主席及相關部委首腦參與，并聽取國土開發整治的審議機關意見的基礎上，制定西部開發基本方針［４］。如在長三角地區“由中央政府設立跨行政區的負責區域協調管理的綜合性權威機構———區域協調管理委員會，以及區域經濟聯席會議、區域經濟聯盟或協調委員會等機構，并賦予相應的規劃和調控權，由它來處理解決單一地方政府無力解決的問題。該機構的一項重要職責便是制定并監督統一的市場競爭規則和政策措施及其實施”［５］。而“機制”指的是在把握并尊重事物發展規律或機理的基礎上，自發形成或人為設計出的各種制度或規則。區域立法協調機制則是在把握區域立法自身及其作用于區域經濟、社會發展的基本原理的基礎上，人為設計出的各種制度或規則體系。區域立法協調機制“體現并作用于整個區域立法過程中的各個階段。如進行區域立法之前，我們可以通過訂立區域協議、制定區域立法規劃和進行區域立法論證等機制加以協調；在區域立法過程中可以構建區域立法聽證、廣泛吸收社會公眾參與和區域成員分別通過區域立法結果等機制，而司法審查、區域法律評估和區域規范性文件清理等則可以作為區域立法之后的協調機制”［６］２。

王春業在區域立法協調問題上持機構論，即“由區域內各行政區劃政府有關人員在協商自愿的基礎上組成區域行政立法委員會，作為區域行政立法機構”，但是他所主張建立的區域行政立法委員會已經不限于立法協調的功能，而享有了實體立法權，也即“經中央國家權力機關或國務院授權，就同樣的或類似的事項制定能適用于各行政區劃的統一的區域行政立法”［３］２，這使得該機構成為國家立法機關之一。筆者對此表示異議。區域行政立法委員會從人員組成和組織化程度上看，它只是區域內各行政區劃政府有關人員在自愿基礎上組成的一個松散性組織，并不具備一個完整的機構特別是作為正式國家機構的所有要件，同樣也無法獨立承擔一個國家機構所應承擔的法律責任。因此，由區域內各行政區劃的政府有關人員在協商自愿基礎上成立一個區域立法協調委員會，然后輔之相應的立法協調機制，遠比組成一個區域立法委員會行使區域立法權更符合實際，也更為實用。