作者：魏貴華 單位：云南省昆明市武警邊防學校

在緬甸長達兩千年的歷史發展進程中,先后建立過孟人、驃人、撣人、緬人的國家或政權。從1044年到1885年,是緬甸的封建社會時期,經歷了蒲甘王朝、實階、邦牙、阿瓦王朝、東吁王朝、貢榜王朝等幾個封建王朝的更迭,逐漸形成了與其歷史發展相適應的獨特的行政制度。本文通過對緬甸各封建王朝行政機構的組成、行政建制的變化、行政決策與運作以及官僚體制等的宏觀考察,試探求與把握緬甸封建社會行政制度的形成過程與發展脈絡。

一、蒲甘王朝和分裂時期行政制度的形成

緬甸封建社會的行政制度,開創于蒲甘王朝時期,在隨后的發展過程中不斷完善,形成了從中央到地方逐級分層的結構。從狹義上理解,整個緬甸封建國家就是一種特殊的社會結構。正如列寧所指出的:“國家一直是社會中分化出來的一種結構,一直是由一批專門從事管理,幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的。”①蒲甘王朝是緬甸第一個統一的封建王朝,它的行政制度和官僚體制顯得較為粗糙和簡單。以國王的私家內府為核心的王廷,是王國行政的中樞。行政的部門劃分十分有限。各種職能的官員已經出現,他們照管灌溉、土地計量、稅收和王室谷倉等,但尚缺乏細密而完備的職能分工。傳統上認為蒲甘王朝時期已出現了稟承國王意旨行事的中央最高行政和樞密機構———魯道。關于它的來歷有兩個傳說:一為蒲甘時期,有四個從中天竺來的王族受到國王的優待,被賜予齋飯、寶傘、車輦等物,并受封為大臣,國王還將權力下放給他們。四位大臣受命上任之處便稱為“魯”;二為蒲甘王朝時期那羅波帝悉都王有五子,他偏愛幼子,設計以寶傘為卜傳位給幼子,幼子醯路彌路王(意即“傘定之君”)即位后,遵照父王遺命與四位王兄共治國政,四位王兄與幼弟共議朝政之處稱為“魯”。“道”是緬語對主人、君王的尊稱②。緬甸歷史學家丹東根據碑銘史料對此提出了異議。他認為難壇摩耶(即醯路彌路)本人就是國王的長子,并無兄長,整個蒲甘王朝都沒有出現過“魯道”這樣的最高行政和樞密機構③。另一些緬甸學者經過考證也指出,那羅波帝悉都的幼子手下“共有五員‘阿麻’協理朝政,其中并無一人為其宗室者,而恰是此五大臣因平息諸王子叛亂有功而受到緬王嘉獎。因而傳統上認為樞密院(魯道———引者注)始于蒲甘之說不可信”④。

蒲甘王朝時期,國王擁有國家的一切最高權力,但國家事務主要由國王身邊的宮廷大臣負責。協助緬王理政的宮廷大臣稱為“阿麻紀”,是緬王手下最大的官,平時為相,戰時為將。“阿麻紀”一般有5~8人,通常被稱為“雷道尼蘇阿瑪達雅”,意即“在國王身邊服務的臣子”,又被稱為“蘇納帕特”,意即指揮官,反映出當時顯然還沒有民政官員和軍事官員之分⑤。宮廷大臣中兩個最重要的大臣是管理阿臺事務的摩訶蘇曼和負責阿赫木旦組織和統領軍隊的摩訶蘇納巴迪,這兩個大臣手下又各有一批軍政官員。宮廷中的其他官員主要有國王的書記官(沙莽、沙基或沙道紀)、傳令官(謬因些)、王倉管理官(基薩紀)、法官(丁薩姆)、王室待衛長(昆蒙)等⑥。蒲甘王朝的地方行政分為省級行政和基層行政兩級。省級行政區有14個,各省最高行政長官稱為“薩崩”,意即“總督”,掌管軍事、行政、司法和稅收等大權。國王為了控制地方行政,常常將王子或王弟派到敏巫、叫棲、勃生等重要省份去擔任總督。基層行政單位為城鎮和村,分別由城鎮和村寨頭人轄治,但二者在行政上沒有隸屬關系。在蒲甘王朝立國之初,由于擔憂撣族的遷入,緬王們,特別是阿奴律陀和阿隆悉都,在邊界沿線設立了許多前哨站⑦。這些前哨站后來逐漸發展為城鎮,但城鎮的數量不及村多。村有兩類,50戶以上的大村稱為“哇”,50戶以下的稱為“洛”。村的首領是當地頭人,他們兼為蒲甘王朝的基層官員和地方上世襲的首領⑧。阿奴律陀出于鞏固統治的需要,把全國內地劃分為若干個軍事防御區,并對各城鎮和村寨分別按可征兵人數一干、八百、四百、三百、二百、一百、八十、五十、三十和二十劃分等級⑨。這種按可征兵人數對城鎮和村寨劃分等級的做法一直延續到貢榜王朝時期,孟云統治時的調查資料上,仍提及有些城鎮征兵“百人”和“五十人”等⑩。蒲甘王朝的官僚體制帶有典型的血緣宗法性質,從中央到地方的許多要職都由王族出任。比如,宮廷大臣和總督多由國王的直系親屬擔任,最高的軍職摩訶蘇納巴迪通常由王儲受領。行政機構的不完備和官僚體制的血緣宗法性質表明,蒲甘時代緬甸的封建行政制度尚屬雛形,正處于初創和形成過程中。

1287年中國元朝的軍隊攻破蒲甘城,蒲甘王朝開始走向衰亡,緬甸歷史自此進入了封建割據的分裂時期。從1287年到1531年,統一的緬甸國家瓜分豆剖,緬甸中部有阿瓦王國,緬甸南部是孟人的勃固王國,西部為若開人的阿拉干王國,錫唐河流域有緬人建立的東吁王國。在分裂時期,由于政治動蕩、兵禍連綿,各王國的統治者均無力亦無暇進一步完善行政制度。上層統治集團仍然以王族為中心,王儲、王后和“老臣”以及智慧的大臣和官員輔助國王處理政務。各王國中央政府的官員,見之于碑銘記載的有負責土地事務、王家倉庫、水利維修的官員和騎兵、步兵、水兵首領。地方官員有總督、城邑封臣,最基層的是村寨頭人○11。勃固王國在羅娑陀利統治時期(1385~1423)曾對行政建制進行過重新規劃,緬甸學者杜妙盛提到:“羅娑陀利整頓他的王國,并把孟族三邦(勃固、勃生與毛達馬)劃分為三十二個繆”。○12但這種行政建制的變化,在分裂時期是不多見的。在這一時期,緬甸封建行政中獨特的繆都紀制開始形成,對后來緬甸封建社會的發展有著舉足輕重的影響。

二、東吁王朝行政制度的發展

東吁王朝(1531~1752年)是繼蒲甘王朝之后緬甸第二個統一全國的封建王朝。緬甸封建行政制度在這一時期得到了進一步發展。東吁王朝初期,莽瑞體、莽應龍通過武力征服建立起空前強大的帝國,但統治者窮兵黷武的對外擴張,尤其是數次征暹戰爭最終使帝國在內憂外患中土崩瓦解。在東吁王朝初期短暫而極盛的繁榮中,行政制度上最重要的變化就是出現了全國最高的行政和樞密機構———魯道,它稟承國王的意旨行事。據《琉璃宮史》記載,東吁王朝的瑞體王在征服實遴、蒲甘等地后返回罕礁瓦底(勃固),“并于緬歷九○六年(公元1544年)九月,在皇宮之前院建造了樞密院(魯道)大殿”○13。繼之而起的復興的東吁王朝時期(1600~1752年),隨著緬甸封建國家政治、經濟的發展和社會關系的復雜化與多樣化,行政機構日益健全,官僚體制日漸完善。在中央,國家官吏從國王的內府私臣中分離出來,中央機構也從王廷內府中分設出來。國王之下,最高行政和樞密機關———魯道發揮著極其重要的作用。據史料記載,魯道位于內城,“具體位置就在建在地面的宮殿———紅門右邊的南面”○14。V•B•李伯曼研究了魯道官員的構成,指出:“理論上它有四個主要的大臣(wun-gyis蘊紀,即丞相)、四個蘊紀助手(wun-dauks蘊島,即侍郎)、四個王室匯報員(na-hkans納甘)、四個首席秘書(sa-yei-daw-gyis剎也道紀),可能還有四十個專門秘書和正式官員組成”○15。但魯道的官員不是固定的,可以根據國王的需要多任命或少任命幾個。魯道所管轄的事務分屬9個部門,這9個部門是:(1)主管任免官職,在任命或晉升時,監督宣誓等事務的部門。(2)主管起草和修訂法律條款事務的部門。(3)主管碑銘、古文獻、三藏經、星相學、寺廟佛塔、各地區考試、捐獻布施等宗教方面事務的部門。(4)主管陸路、水道、附近、遠方防守等有關軍事方面事務的部門。(5)主管調解糾紛、拐騙案、稅款檢查、民間搶劫案等刑事案件的部門。(6)主管關稅、林業稅、礦產稅、金銀稅、營業稅、渡口稅等事務的部門。(7)主管土地稅、水稅、園圃稅等事務的部門。(8)主管城池、堤壩、王宮、寺廟以及四季從事的事務的部門。所謂四季,包括每天每月每年經常舉辦的(王家)紅白喜事。這類典禮的文書由魯道書寫,這種文書就叫魯道備忘錄。(9)主管步、舟、騎等方面的郵政事務的部門○16。