作者：張重 單位：湖北民族學院計財處

公共財政是政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段。加快公共財政建設，更好地滿足社會公共需要，為構建和諧社會與完善社會主義市場經濟體制“鋪路搭橋”，依然是財政管理與改革的客觀需要與重要任務。

一、公共財政的內涵

公共財政是市場經濟條件下國家提供公共產品或服務的分配活動或分配關系，是滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運行機制模式，是與市場經濟相適應的一種財政類型，是市場經濟國家通行的財政體制和財政制度。它具有公共性、公平性、公益性和法制性四個基本特征。公共性是公共財政的本質特征，政府應從保證最廣大人民根本利益的基本點出發，制定與執行公共政策。公平性是財政分配符合社會絕大多數成員認可的正義觀念。公共利益是與個人利益相對應的，具有客觀性、社會性和共享性，公共產品和服務則是公共利益的具體形式。法治性則是公共財政通過法律體系來嚴格界定政府收支活動，從而保護個人財產權利不受侵犯。

二、民族地區公共財政建設面臨的主要困難

民族地區由于受政治、經濟、社會、歷史和自然地理條件等多種因素的影響，經濟基礎薄弱，地方財力有限，與經濟發達地區相比，公共財政建設的壓力與難度尤為突出。下面就以湖北省恩施土家族苗族自治州公共財政建設為例，說明民族地區公共財政建設存在的主要困難。恩施自治州地處湖北省的西南部，下轄恩施、利川兩市和巴東、建始、來鳳、鶴峰、咸豐、宣恩六縣及一個省級經濟開發區，總人口388萬人，其中土家、苗、侗等28個少數民族占52.6%。恩施州公共財政建設存在的問題，主要體現在以下幾個方面：

（1）財政依賴的經濟基礎薄弱。2006年，全州國內生產總值實現189.5億元，扣除價格因素，比上年增長8.8%，占湖北省的比重由2000年的3.34%下降為2.5%；人均國民總值5405元，僅為全國人均國民總值16084元的33.6%，是湖北省人均國民總值13296元的40.7%；全州地方財政總收入僅270473萬元，占湖北省地方財政收入的2.3%。

（2）財政自給能力弱，公共服務低標準運轉。2006年，恩施州財政平均自給能力系數為0.3，僅為全國地方平均自給能力系數0.606的一半；全州地方一般預算支出419186萬元，人均支出1080元，為全國2315元的47%，為湖北省1730元的62%；全州教育支出8.9億元，人均支出229元，為全國341元的67%，接近湖北省240元的水平；醫療衛生支出2.74億元，人均支出71元，為全國99元的72%，接近湖北省74元的水平；公共安全支出2.74億元，人均支出71元，為全國158元的45%，為湖北省132元的53%；社會保障補助支出0.62億元，人均支出16元，為全國143元的11%，為湖北省177元的9%。

（3）財政增收乏力，支出成本大。一是財政減收因素多，全州重大項目水布埡電站、宜萬鐵路、滬蓉高速公路等工程接近尾聲，由投資拉動的財政收入將出現大幅下降，短期內替代財源缺乏。二是恩施交通運輸不便，國家“擇優扶強”的金融政策制約金融資金對中小企業投入，產業發展難度大。2007年，全州存貸差達85億元，比2006年65億元增加20億元，增長30%。三是行政成本高，隨著全國物價上漲，加劇趨勢明顯。如差旅費，恩施距離武漢六百多公里，一人去武漢往返需要兩天，路費最低六百元，而其他地區僅需要三百元左右。四是財政負擔重。隨著改革的深入，很多應由社會解決的事務，由于市場發育不完全，只能由政府解決，加大了財政負擔。

（4）財政改革不完善，財政管理監督機制依然滯后。為加強財政監管，規范財政資金運行，恩施州先后實施了農村綜合改革、財政預算管理制度改革、行政事業單位國有資產管理和財政與編制政務公開，取得了較好效果。但隨著改革的深入，新的矛盾逐步顯現。一是財政管理總體上仍然是計劃經濟因襲下來的管理模式，管理比較粗放，財政監督比較薄弱，重分配輕監督現象突出。二是預算編制較粗，總體框架上尚未跳出“基數加增長”模式，在部門預算的審核上，缺乏審核標準，隨意性強。三是預算執行剛性不足，缺少全過程的有效監督機制，預算結果缺乏系統的績效考核機制。四是政府非稅收入管理未徹底打破部門利益格局，距離綜合財政管理的要求尚有很大的差距。五是行政事業單位在資產管理上重購置輕管理，重復購置與低效運轉并存。

三、促進民族地區公共財政建設的對策

（1）加強財源建設，實現財政收入全面協調可持續發展。一是加大民族地區區域自治政策的研究力度，積極爭取資金和政策支持，將民族地區優惠政策用足用活，落到實處。不斷加大對民族地區的轉移支付力度，將公共財政建設與民族區域自治政策緊密結合，落到實處。二是轉變財政投入方式，盡可能地逐步減少特殊優惠政策、直接投資和財政補貼，加大財政貼息、財政擔保力度。綜合運用財政資金、財政政策、財政服務和財政監督手段，促進地方經濟全面協調可持續發展，為財政收入的穩定增長提供堅實的經濟基礎。三是健全機制和體制，規范財稅收入管理。健全和完善財政、稅務和人民銀行的聯動機制，推行政府統一預算，形成完整統一的公共財政管理體系。建立財稅收入增長監測分析新機制，及時準確監測財源變化和收入增長趨勢，加強對重點稅源的跟蹤檢查。

（2）轉變政府職能，優化財政支出結構，建立以績效為導向的部門預算編制體系。一是轉變政府職能，建立公共服務型政府。公共財政建設依賴于政府職能的轉變，只有徹底解決政府職能越位、錯位和缺位現象，才能實現財政支出的公共性、公平性、公益性、法治性。二是逐步優化財政支出結構，實現公共服務的均等化。對存量調整涉及既得利益，調整中面臨的阻力和困難大，優化財政支出結構必須是一個循序漸進的過程，要結合民族地區發展的特點，按照增量調整側重體現政策導向，存量調整側重分配格局的優化原則，逐步擴大公共服務類財政支出比重，實現城鄉公共服務的均等化。三是建立財政支出績效評價制度，提高財政資金使用效益。建立公共財政支出績效評價體系，在部門預算編制中將績效評價從事后評價向預算編制、審查批準、執行過程等上游環節延伸，實現財政支出績效評價與部門預算的有效結合。

（3）加強制度建設，深化體制改革，建立和完善公共財政監督機制。一是建立和完善財政外部監督機制。不斷完善和擴大監督網絡，接受人大、紀檢監察、審計、社會輿論等對財政的監督。二是建立和完善預算監督機制。開展預算合規性、績效性審核，充實審核內容，從程序性審核過渡到實質性審核，并使之融入部門預算編審過程。三是建立和完善經常性監督機制。盡快建立稅收收入和非稅收入的經常監控機制，對收入全過程進行監督，促進依法征收、依法解繳、依法決算，強化部門預算和國庫集中收付資金的審核。四是建立和完善財政內部監督機制。要優化管理流程，對財政業務機構履行職能情況進行再監督，切實將財政管理與財政監督有機結合起來。