作者：趙曉芳 單位：清華大學公共管理學院

制度為什么會出現?功能主義者常常將制度視為行動者自愿協作所達成的結構，進而以制度當下所具有的功能來解釋制度的起源。(Moe，2003)這其中存在一個邏輯上的倒置傾向，即“從現有制度的設置反向推導解釋此項制度是如何被理性選擇的”，(Pierson，2004)這就“把制度的功能角色理論與制度的起源分析混為一談”了。(Thelen，2004)權力分配理論則將制度視為強勢權力利益需求的直接反映，進而制度會根據權力平衡或強勢權力偏好的變化，自動作出反射性調整。但是制度的創設是在多種需求的情境下產生的，滿足某些利益需求而設計的制度，通常也滿足了其他的利益需求。有時候制度在政治利益需求和動機上是反動的，卻能導致經濟和社會上的進步，這兩者是可以并行不悖的。從歷史制度主義來看，不應假定制度的現有功能與其初創動機之間存在著必然的聯系，也不應將制度視為強勢利益的直接反映。歷史證明，邁向福利國家的第一步幾乎都是由舊有的統治階級作出的。最早建立社會保險制度的德國，就是容克統治階級在對抗工人運動和社會主義的背景下出臺的社會保險立法。雖然這一舉措的初衷是對抗社會進步力量，是對長期存在的工人互助性行會組織在某種程度上的不得已的妥協和繼承，但是這一制度也確確實實地改善了工人的福利，并成為世界社會保障史上具有里程碑意義的大事件。

一、前俾斯麥時期的德國福利制度

關于社會保險制度為何最早出現在德國，學術界有不同的觀點:一派認為這是俾斯麥波拿巴主義統治手段的體現，是反社會主義非常法的必要補充;另一派則認為社會保險制度的建立，在某種程度上是德意志第二帝國民主化進程的反映。從歷史制度主義角度來看，任何一種制度產生時都有既有制度的存在，制度與新的利益主體發生沖突會引發新制度的創設，從社會保險立法之前德意志社會存在的相關制度出發進行研究，能夠更真實和客觀地認識社會保險制度的起源。

(一)行會組織的社會保險實踐

任何一種制度產生時都有既有制度存在，在俾斯麥實施社會保險制度之前，德意志就有存在于各處的、由勞工自行組織的各種行會互助組織，承擔著經濟職能、社會職能和政治職能。行會的經濟職能主要是管理、監督城市工商業經濟活動，行會的社會職能主要是互助、救濟及部分宗教性職能，行會的政治職能體現在行會是構成市政機構的選舉單位，是城市武裝的基本組織，具有內部的司法仲裁權，構成溝通國家和市政機構與行會成員的中間環節。［1］行會把中世紀城市的社會與經濟生活組織起來，是歐洲合作主義的早期實踐。德國的采礦業早在12世紀就出現了互助性行會組織，行會章程規定會員會費的一部分用來救濟鰥寡孤獨者。后來這一行為演變成捐贈，礦工們在發工資日設立一個募捐箱，個人根據自己的意愿進行捐贈。逐漸地，這種捐贈發展成為繳費，并形成固定的互助基金，用于支付礦工及家屬的醫療藥費和喪葬費。這些自發的行會行為，為德國現代社會保險制度的產生提供了思想基礎和實踐經驗。行會模式滿足了人類的互助需要，會員的風險得到一定程度的保障，生活有了改善。行會立足的自治原則也被納入到法人結社主義和互助主義的意識形態之中，成為天主教會的教條，在教皇關于社會問題的重要教諭中得到了積極的宣傳。德國作為后發工業化國家，行會的傳統影響深遠，為社會保險實施提供了模板。

(二)行會組織中的利益格局

“利益集團”這一概念最早出現于政治學領域，后來又被經濟學、社會學等學科使用。廣義的利益集團是指尋求有利于其團體目標或共同關心的政府政策的集體，立法機構和政黨都包含其中;狹義的利益集團是指那些致力于影響國家政策，但并不圖謀組織政府的組織。需要說明的是，利益集團這一概念是為了進行分析而使用的，現實中存在的只是某某協會、工會、聯合會等團體，這些團體起著利益集團的作用。德國在19世紀初開始了工業化，工人階級力量日益壯大，1871年工人階級人數約820萬，占德意志人口的20%，1882年增至1135萬，占人口的25%。［2］同時，工人階級面臨越來越多的社會風險卻得不到保障，他們的處境極為艱難，工資水平極低，工傷事故頻發。①工會和社會民主黨鼓勵工人加入行會互助組織，以使風險得到部分化解。互助組織的規模因此而迅速膨脹，并表現出極為強大的聯合力量。1880年底有會員6萬多名，到1885年就迅速增加到73．1萬名。［3］工人的境況得到改善，工會和社會民主黨在工人階級中的威望也越來越高。行會互助組織的壯大和社會民主黨權威的提升，被時任首相俾斯麥視為“國家威脅”。他認為社會民主黨問題已經不僅僅是法律問題，更是戰爭和政權問題。［4］統治者要維護政權穩定，必須得到工人階級的支持，從這層意義上說，德國既有的行會互助制度所形成的權力格局，對統治者形成了一定的威脅，他們必須對此做出回應。為此，俾斯麥于1878年頒布了《反對社會民主黨企圖危害社會治安法令》(《非常法》)，以鎮壓社會民主主義運動，并視圖控制行會組織。但是這一舉措并未能摧毀社會民主黨。俾斯麥意識到，單靠“大棒”無法平息工人運動，必須輔之以“胡蘿卜”改善工人處境，才可能取得勝利。俾斯麥采取“胡蘿卜加大棒”的兩手策略鞏固統治，一方面繼續執行《非常法》，另一方面，俾斯麥計劃將政府的力量介入當時存在的各種行會組織中，以中央集權的方式管理對其實施政府全面干預的國家法團主義保險制度，將保險事業完全納入國家經營和管理中，進而實現對工人階級的全面控制。可見，工人運動和行會組織的發展壯大所形成的利益格局，對德國政權形成了威脅，成為社會保險制度的直接推動力。

二、利益集團與社會保險制度的產生

處于統治地位的個人在政治上依賴于特定群體集團的支持，這些集團使政體得以生存下去。很多政策在官方意識形態中都包含著為公眾利益服務，但是作為權威性社會價值分配方案的政策，更傾向于為能夠有效地參與政治生活的群體服務。因此，工人運動并不會自然地創設出福利國家，與社會保險相關聯的各種利益集團也在深刻地影響著制度的產生。

(一)社會政策學會的倡導

保守主義者傾向于法團主義和家庭主義，其邏輯是為了社會整合，傳統的地位關系必須得到維持。代表人物古斯塔夫•馮•施穆勒(GustavvonSchmoller)和阿道夫•瓦格納(AdolfWagner)等經濟學家成立了講壇社會主義學派，提出國家干預經濟思想，認為國家是超階級的組織，可以在不觸動資本家利益的前提下逐步實現社會主義，國家應該為民眾的幸福和福利負責。講壇社會主義學派于1873年成立了“德國社會政策學會”，認為德國最嚴重的經濟問題是勞工問題，國家應該通過實施一系列社會政策，包括強制性的社會保險、縮短勞動時間、改善勞動條件、仲裁勞資糾紛和工廠監督等，保護勞動者的正當權益，才能維護政權的穩定。瓦格納曾建議俾斯麥，政府不僅要積極推動社會福利與保險政策，而且應該建立由國家主導的制度化的控制體系，以服務于國家經濟和強權政治的發展。受社會政策學會的影響，俾斯麥開始考慮一個綜合性的社會保險計劃，重要策劃者西奧多•赫曼(TheodoreHerman)指出計劃的本質是:“社會保險立法必須服務于落實政府意圖的目標，以及政府在社會秩序中的權威目標”。［5］1881年帝國國會上威廉一世陳述了社會保險框架，宣稱社會疾病不必絕對地通過壓制社會民主黨的過激行為得到解決，同時也要依靠推進工人階級的福利來解決。國會報告提出建立醫療保險、工傷保險、老年和傷殘保險三項制度。