作者：梁瑩 單位：南京大學社會學院

一、公共治理視域下的權力腐敗困境

傳統公共行政思想的理論基礎是威爾遜的政治—行政二分與韋伯的官僚制理論。威爾遜奉行效率至上的價值觀，并認為“良好”行政的體制是等級秩序化的，人員分等級，接受政府核心領導部門首腦的政治領導。各級行政人員均為技術上訓練有素的公務員，“經特別學校學習，任命后經培訓進入完善的組織，該組織具有適當的等級和富有特色的紀律”。他所奉行的這種價值觀蘊含著對霍布斯主權政治理論的認可。霍布斯設想的自然狀態是“狼”一樣的世界，人與人之間處于戰爭狀態，為了享受和平，人們必須把全部權力讓渡給一個主權者，并保持絕對的服從。在霍布斯看來，良好行政的重要品德是服從。威爾遜也推崇權力的單一中心，并認為權力越分散就越不負責任。

韋伯的官僚制理論與威爾遜的行政理論非常一致。他構想的官僚制也是分工明確、命令統一的“金字塔”型等級結構。權力的集中不可避免地導致腐敗，正如孟德斯鳩所說:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”①《權力腐敗與權力制約問題研究》一書也作了類似的闡述:“權力與腐敗猶如月光下人與影子，凡權力所在之處，腐敗必定形影不離。”②傳統公共行政思想遭到了沃爾多等人的批判，而系統提出挑戰的是諾貝爾獎獲得者赫伯特•西蒙。他認為等級秩序并不會帶來高效率，“效率標準是指在給定資源條件下取得最大結果的選擇”③。然而，他構建的理性行政模式依然堅持效率至上的價值觀、事實和價值的分離，甚至認為理性就等于效率。理性選擇模式一度占據了社會科學的主導地位，并產生了深遠影響。20世紀中期，建立在“理性經濟人”假設之上的公共選擇學派興起，他們試圖將經濟學的方法應用于政治領域，力求解釋民主政治和公共選擇過程。公共選擇學派吸收了功利主義的觀念，認為實現了個人的最大利益，也就實現了公共利益，公共利益就是個人利益的簡單相加。在經濟市場上，個人都是利己的，追求自身利益最大化的人，或者說，是理性的效用最大化者。公共選擇理論認為經濟人假設不僅適用于經濟領域，也適用于政治領域，政府官員以及政治組織的行為也不免受到自利動機的驅使，為實現個人或者組織的利益，必然導致尋租與腐敗。繆勒將尋租分為三種類型:一是通過政府規制的尋租;二是通過關稅和進出口配額的尋租;三是政府承包中的尋租。④從中國的現實來看，尋租現象非常普遍，證券、房地產等市場都充斥著大量的“黑色”或“灰色”交易。腐敗正是政府官員公權私用、以權謀私導致的，嚴重破壞了社會風氣，極大地阻礙了經濟發展，甚至危及政治穩定，是政府失靈的主要表現。

公共選擇理論改變了政府在人們心目中的全能形象。在此背景下，以“治理”為代表的新理論范式提出了多元的、自組織的、合作的和去意識形態式的公共治理模式，打出了“良好治理”的旗幟。公共治理強調的是社會多元主體之間的參與和合作。政府不再是權力的唯一中心，其他社會組織機構和個人只要得到社會公眾的認可，都可以在一定層面和程度上成為社會權力的中心。公共利益是公共治理的根本價值取向，具有相容性和相關性。相容性表明公共利益的追求要達到“帕累托改進”狀態，即在沒有使任何受益者的利益要求減少的境況下，增加其他人的利益要求。在公共治理過程中，一些行政人員利用職務之便，采取“搭便車”行動，漠視公民的切身利益，弄虛作假，以權謀私，導致在社會多元主體的合作過程中大量存在尋租和腐敗現象。

概而言之，在公共治理實踐下，社會主體的多元合作并不能制約腐敗，從某種程度上來說甚至加深了腐敗。腐敗是個全球性的課題，被稱為“全球性灰色瘟疫”。當前中國的腐敗問題更是不容樂觀。何增科在其著作《反腐敗新路:轉型期中國腐敗問題研究》中認為，腐敗已經成為中國最大的經濟損失、社會污染和政治挑戰，它嚴重抵消了政府對于推動經濟發展的政策努力，刺激了虛假繁榮的“泡沫經濟”，扭曲市場競爭和產權制度，導致分配不公與機會不均;侵蝕國家的政治體系，導致人事、領導和決策的體制劣變，亦即國家能力與管理權能弱化;敗壞社會風氣和道德水平;引發人力資源的浪費和社會流動機制的變形，造成民間社會組織的畸形發展和社會無序。⑤而《權力腐敗與權力制約問題研究》一書所闡述的多元反腐敗體系，其核心價值和觀點似乎提出了公共治理視域下制約權力腐敗的方案，為更好地完善公共治理貢獻了力量。

二、公共治理視域下“多元反腐敗體系”的歷史敘事

從《權力腐敗與權力制約問題研究》的敘述中可以看到，公共治理視域下制約權力腐敗是從中國的政治邏輯出發的。中國共產黨通過革命戰爭推翻舊政權，建立新政權，并在新建立的政權中通過憲法確立自己的執政地位。正因為如此，當代中國的反腐敗體系必須是以政黨為核心的。隨著法治國家的建設和公民社會的成長，反腐敗也逐漸從政黨擴大到國家與社會，形成政黨領導下的多元行動中心反腐敗體系。⑥王世誼、周義程等學者認為，作為政黨行為的反腐敗早就有之，經歷了以毛澤東、鄧小平、江澤民同志為核心和胡錦濤同志為總書記的黨中央領導，形成了以思想反腐、運動反腐、制度反腐、權力反腐、體系反腐為主要特征的反腐模式。中國共產黨建黨初期，就制定了嚴格的規章，按照民主集中制原則建立嚴密的組織機構，為防止黨內腐敗奠定了重要基礎。民主革命時期，中國共產黨始終堅持反權力腐敗，保持黨的純潔性和先進性，以整風運動形式進行思想政治教育開展反腐倡廉的“思想反腐”模式。新中國成立后，中國共產黨總結經驗和教訓形成了以“運動反腐”為主導的反腐模式。通過整風運動，“三反”、“五反”運動，逐步完善紀律監督制約機制，黨的紀律建設和紀律檢查工作進入了全面發展時期。黨的十一屆三中全會之后，我國進入了改革開放時期。王世誼、周義程等將這一時期的反腐敗和權力制約斗爭分為三個階段:第一階段是在改革開放初期以鄧小平為核心的黨中央領導集體實行的以“制度反腐”為主導的反腐模式，制定了剛性法律規定，反對領導干部特殊化和經濟犯罪活動的斗爭，還建立健全了黨政紀檢監察機構及紀檢法規制度。第二階段是社會主義市場經濟建設時期以江澤民為核心的黨中央領導集體實行的以“權力反腐”為主導的反腐模式，在黨政分開、政企分開等關系調整中，恢復和強化紀檢監察專門機關的職能，以權力遏制腐敗。⑦第三階段是全面建設小康社會時期以胡錦濤為總書記的黨中央領導集體實行的以“體系腐敗”為主導的反腐模式，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，注重吸收多元反腐主體和采用多樣化的反腐手段，形成以政黨為核心，包括國家和社會在內的多元反腐體系。國家層面的反腐倡廉主要是權力的制約。西方國家的思想家們對權力制約理論進行了持續和深刻的研究。早在亞里士多德的《政治學》中就提出了政體三要素說，開創了權力制約的先河。