作者：李泉 陳瑾瑞 單位：蘭州大學經濟學院

面對日益復雜的自然氣象氣候與多變的資源環境條件，為了有效應對農村與農業發展進程中的區域性災害問題，中國政府于2011年初明確提出并確立了未來時期加快和促進農村水利改革發展的決定，這對于振興農村經濟、提升農民收入和促進現代農業發展具有重要的現實指導意義。改革開放以來，在多重因素綜合作用下中國農村地區水利基礎設施薄弱、農戶對水利供給的需求巨大、水利設施投資嚴重不足、水利融資方式單一、渠道不暢，這些掣肘因素嚴重阻礙著農村社會經濟的可持續發展。因此，有必要探索建立有差別的、動態化和多元化的農村水利供給體制與機制，通過相關政策引領社會資本進入農村水利領域，從而逐步改變農村水利設施投資不足、農田水利設施薄弱、農村防災減災能力不強、農業主要“靠天吃飯”的多重困境。

一、問題的提出及已有研究回顧

農村水利可持續發展是事關第一產業發展的重大問題，農村地區水利條件的優劣程度顯著影響著特定農產品的種植結構和生長特性。同時，農村水利對于人畜的飲水狀況也有著極其重要的影響。當前，中國農村地區區域差距大，水利設施建設極不均衡，內陸干旱和洪災多發性地區水利問題尤其嚴重。進入21世紀以來，中國區域性的水旱災害頻發，嚴重影響現代農業發展、新農村建設和農民收入的穩步提升。例如，西北地區農村自然條件惡劣，干旱半干旱的高原荒漠等自然條件制約明顯，農業生產應對多變氣候的能力和農民抗擊自然災害的能力較為薄弱。2011年的中央一號文件指出：“水是生命之源，生產之要，生態之基；興水利，除水害，事關人類生存，經濟發展，社會進步，歷來是治國安邦的大事。促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，奪取全面建設小康社會新勝利，必須下決心加快水利發展，切實增強水利支撐保障能力，實現水資源可持續利用”。仔細分析經濟社會發展現狀不難發現，中國農村地區區域生產力總體水平低下，農業科技水平落后，農業投入嚴重不足，水利基礎設施建設極不完善，有限的財政資金投入農村水利建設捉襟見肘。因此，拓寬投融資渠道加快水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局；不僅關系到區域防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全甚至是國家安全。

在以農田水利基礎設施建設問題研究方面，國內外學者將重點主要聚焦于自然資源經濟學、發展經濟學和公共經濟學、制度經濟學等領域。其中，以可持續發展研究為代表的學者們圍繞水資源利用、水利需求-供給、節水技術革新等宏觀問題，研究了水利投資變動態勢及水利發展對區域人口、經濟、社會等的多重制約與影響，總結了水利工程建設、投融資運行管理、水利設施使用效率、水利微觀實體良性運行的條件等一般性規律，并分析了農村產業結構調整對水利發展帶來的影響和變化趨勢。針對中國水利發展問題，1990年代中期聯合國開發計劃署（UNDP）項目“華北地區宏觀經濟水規劃模型研究”、亞洲開發銀行資助的“海河水利環境管理與規劃研究”等，是對大流域系統區域水資源利用和水利環境管理進行探索的代表性成果。21世紀以來，以賀雪峰、周玉璽、宋鴻遠、孔祥智及朱紅根等為代表的研究者，分別從農村基礎設施建設、制度變遷、鄉村水利組織、農田水利產權、農業節水激勵、農業水價政策等領域，對農村水利建設和水利發展進行了理論與實證分析；同時，針對農村稅費改革對農田水利建設的影響，不同領域的研究者立足于不同層面，分析了農田水利建設的產業組織模式、農業灌溉節水行為、地下水灌溉產權制度等問題，并定性或定量分析了農田水利基礎設施現狀及其建設資金來源情況，發現基礎設施建設滯后、資金投入不足、老化失修與功能退化現象嚴重等是中國農田水利基礎設施中普遍存在的問題，而自然條件、區域經濟因素、社會因素及農村治理因素則是造成地區之間農村農田水利灌溉基礎設施投資差異的主要原因。國外學者Savas（2001）認為，政府是農村公共服務的安排者，金融機構和私人部門是生產者，但沒有任何邏輯理由證明農村公共服務必須由政府機構來提供。事實上，一旦將農村水利基礎設施定義為公共產品，那么公共物品的非盈利性特征便決定了必須由政府相關機構投入資金，金融資本和私人資本在市場條件下不會進入該領域，因而政府在這種狀況下就具有主導作用，政府通過將財政資金直接投入到水利基礎設施建設領域，能夠有效推動水利設施的完善。Wendner和Goulder（2002）的研究表明，政府提供公共物品時往往不遵循個人偏好和個人意愿，甚至違背個人意愿，這就使農村水利建設陷入政府“好心做壞事”的困境之中。

總體而言，在廣大農村地區，水利自古以來就是農業生產的最大制約因素，農田水利基礎設施對于發展現代農業、提高農業綜合生產能力、增加農民收入、改善農村生態環境和調整農業產業結構具有重要的基礎性保障，且與國家糧食安全、農村社會穩定和主要農產品的供給息息相關，具有農村公共產品性質，不同主體在其中的重要作用都不可忽視或替代。新中國成立以來，小型農田水利建設投資要么主要以各級財政適當補助作導向，并將動員農村集體投資和農民投勞結合，要么通過發動各行各業支農和興修水利。毫無疑問，隨著人們意識的提高和農民收入的增加，我們有必要進一步發現農村居民除了對農村基礎設施公共產品仍有較強的需求外，還對包括飲用水、環境衛生的改善、養老與醫療保險及教育文化等在內的其他哪些公共產品有著怎樣的需求、持有何種態度，這種研究將有助于為建立職能清晰、權責明確的水利工程投融資與管理體制的奠定堅實基礎。

二、中國農村水利設施投融資困境分析

從農田水利基礎設施發展整體實踐歷程分析，自建國后的人民公社時期及分田到戶之初，中國形成了國家投資、農民投勞的小農水利投入機制，大規模的農田水利建設投入和集體化經營使得農業水利設施建設快速增長，為中國糧食主產區提供了旱澇保收的基本水利條件。截止1957年，全國農田灌溉面積由1949年的0.16億公頃增加到0.227億公頃，1965年增至0.32億公頃。從水利基本建設投資占全國基本建設投資的比重看，在“二五”至“五五”4個五年計劃期間，該比重均保持在6.5%以上的高位，最高時達到8.0%。從“六五”時期開始，水利基本建設投資急劇下降，從“五五”時期的157.2億元下降到93.0億元，下降了40.8%。在“七五”和“八五”期間雖然投資額有所回升，但水利基建投資占基本建設投資的比重卻持續下降至1.9%。改革開放以來，從中央到地方，小農水利投入機制向多渠道、分散化發展，中央政府重點關注貧困農村地區農業和農村基礎設施，主要采用以工代賑的方法支持貧困地區基本農田、小型水利、鄉村道路、人畜飲水、小流域治理等基礎設施建設。同時，在家庭聯產承包責任制實施過程中，由于農田水利基礎設施建設管理體制改革并未及時跟進和配套，導致農田水利基礎設施建設投入主體缺位，不僅農民投勞減少、農田水利投入相對減少，而且缺乏統一規劃，資金投入效率不高，國土、農業、農業開發、扶貧、水利等涉農部門在缺乏協調機制的體制安排下分別實施農田水利建設項目，存在重復投資、重復建設的問題，以致資金使用效率低下，而國家的補助標準又顯偏低，地方配套資金多無保證，農民自籌能力差，最終嚴重影響農田水利工程建設標準和進度，這已成為制約農田水利建設的主要瓶頸。數據顯示，1981～1990年間中國新增灌溉面積793.3萬公頃，同期由于老化失修等原因造成灌溉面積減少840.0萬公頃，增減相抵后仍凈減46.7萬公頃。不僅如此，中國實行土地承包制以來，鄉村組織主要是村級組織的行動能力日漸衰微，農戶的行動能力不斷增強，村級組織越來越缺乏約束農戶個體行為的條件。農田水利工程的復雜性和農地經營的分散性，很難做到所有農戶在水利基礎設施建設合作中的投入收益對等，需要集體行動的村莊水利與農戶個體化決策的土地承包制的矛盾便成為水利問題的根源。