作者：劉曉妮 侯軍岐 單位：北京信息科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

0引言

2011年國(guó)務(wù)院一號(hào)文件是中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定。可見(jiàn)水利設(shè)施建設(shè)已經(jīng)提高到國(guó)家戰(zhàn)略高度。近年來(lái)我國(guó)頻繁發(fā)生嚴(yán)重水旱災(zāi)害，充分證明了加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)的重要性和緊迫性。在加快水利發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村基礎(chǔ)水利設(shè)施建設(shè)關(guān)系到國(guó)家的發(fā)展和穩(wěn)定。農(nóng)村水利設(shè)施可以分為大、中、小型三類（如表1）。近年來(lái)，國(guó)家高度重視農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)情況不容樂(lè)觀。主要的原因在于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)存在融資困難。分析和解決農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀與融資問(wèn)題，尋找擺脫融資困境的對(duì)策刻不容緩。

1農(nóng)村小型水利設(shè)施融資現(xiàn)狀及困境

1.1農(nóng)村小型水利設(shè)施融資現(xiàn)狀經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，我國(guó)農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)融資主要形成了以各級(jí)政府的財(cái)政撥款、銀行貸款、企事業(yè)單位的贊助以及農(nóng)民自籌資金等途徑為主的融資模式。但是由于農(nóng)村小型水利設(shè)施具有公益性和非盈利性的特點(diǎn)，銀行貸款模式的運(yùn)用比較難。因此現(xiàn)階段，農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)資金主要依靠各級(jí)政府的財(cái)政撥付、社會(huì)公益性捐助和農(nóng)民自籌。

1.1.1地方政府財(cái)政撥款為主改革開(kāi)放以前，我國(guó)的小型水利設(shè)施建設(shè)采用政府扶持農(nóng)民出工投勞的做法，改革開(kāi)放以后，投資形式發(fā)生了重大改變，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程支出份額從1978年的56.0%下降到了1990年的24.6%，下降了約31個(gè)百分點(diǎn)。[1]而近年來(lái)，國(guó)家對(duì)水利設(shè)施建設(shè)的力度逐漸提高，但中央政府資金主要用于支持農(nóng)村大型的水利設(shè)施建設(shè)和抵抗洪澇災(zāi)害的水利設(shè)施的建設(shè)。由于農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)工程規(guī)模小、工程級(jí)別低，建設(shè)項(xiàng)目很難爭(zhēng)取到上級(jí)的撥款或者財(cái)政補(bǔ)貼，所需資金大多只能依靠地方政府財(cái)政支出，因此地方政府的財(cái)政支持成為農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源。

1.1.2社會(huì)公益性捐助和農(nóng)民自籌資金為輔地方政府的財(cái)政支持具有局限性，具有一定規(guī)模的水利設(shè)施建設(shè)獲得政府的財(cái)政補(bǔ)貼相對(duì)容易，但對(duì)于那些小規(guī)模的農(nóng)村小型水利設(shè)施，如農(nóng)民自用的機(jī)井、毛渠等很難得到地方政府的財(cái)政支持。農(nóng)民為了用水方便，通常會(huì)以村或組為單位，自籌資金，進(jìn)行小型水利設(shè)施的建設(shè)。近年來(lái)，社會(huì)各界投身到公益事業(yè)中的積極性不斷提高，社會(huì)的公益性捐助也逐漸成為農(nóng)村建設(shè)小型水利設(shè)施資金的來(lái)源之一。在國(guó)家的各項(xiàng)政策的引導(dǎo)下，各級(jí)政府不斷引導(dǎo)公益性資金投入到貧困的農(nóng)村和西部地區(qū)，公益事業(yè)涉及的領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大。農(nóng)民自籌資金和公益性捐助在一定程度上緩解了政府財(cái)政的壓力，但是農(nóng)民在建設(shè)小型水利設(shè)施方面還是面臨著融資難的局面。

1.2農(nóng)村小型水利設(shè)施的融資困境綜合分析農(nóng)村小型水利設(shè)施融資的現(xiàn)狀，當(dāng)前農(nóng)村小型水利設(shè)施融資面臨的困難除了有農(nóng)民自籌資金額度小，構(gòu)建的小型水利設(shè)施安全性差意外，主要還存在以下幾個(gè)方面：政府財(cái)政支持力度不足；融資渠道狹窄；社會(huì)性的公益性捐助的連續(xù)性不夠。

1.2.1地方財(cái)政支持力度不足由于地方政府的財(cái)政能力有限和資金管理體制方面存在缺陷，致使地方政府不能有效的將財(cái)政撥款用到農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)過(guò)程中。雖然國(guó)家每年都會(huì)對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施項(xiàng)目投入大量資金，但需要省、市、縣匹配約50%的項(xiàng)目資金額度。[2]對(duì)于一些富裕的地區(qū)，地方政府可以承受，然而對(duì)于一些貧困地區(qū)，匹配額度通常是不能及時(shí)到位的，嚴(yán)重影響了農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)。地方政府財(cái)政支持不夠，農(nóng)民生活水平又不高，自籌資金修建水利設(shè)施可能性更小，使得貧困地區(qū)面臨用水緊張和防汛抗旱的難度更大。在有些資金管理體制不完善的地區(qū)，專款得不到專用，出現(xiàn)水利設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金被挪用到了其他農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，導(dǎo)致國(guó)家投入的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)資金不能落到實(shí)處，影響了農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)，打消了農(nóng)民自籌資金修建水利設(shè)施的積極性。

1.2.2公益性捐助資金的連續(xù)性差近年來(lái)，在各級(jí)政府的號(hào)召下，參與到公益性事業(yè)特別是參與到貧困農(nóng)村中的公益性事業(yè)的企業(yè)越來(lái)越多，聲勢(shì)也越來(lái)越浩大。但是由于公益事業(yè)是企業(yè)的自愿行為，因此公益性資金對(duì)農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)只能起到緩解的作用。社會(huì)各界的公益性捐助具有一定的局限性，它不具有連續(xù)性和持久性。在農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，除了前期的工程款以外，后續(xù)的維護(hù)支出和管理支出也需要大量的資金。但是公益性捐助的連續(xù)性不強(qiáng)，通常都是一次性行為，只能在一定程度上緩解農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)資金不足的壓力。對(duì)于小型水利設(shè)施建成后的維護(hù)等各項(xiàng)后續(xù)支出，只能依靠村委會(huì)和農(nóng)民自籌的資金。

1.2.3融資渠道單一農(nóng)村小型水利設(shè)施的融資方式主要依靠政府補(bǔ)貼、農(nóng)民自籌資金和社會(huì)公益性捐助，相對(duì)于盈利性企業(yè)的融資方式還是比較單一的。農(nóng)村小型水利設(shè)施融資渠道單一的原因是由多種因素造成的，其中主要原因在于它的非營(yíng)利性和自用性。融資機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)，愿意給盈利性企業(yè)投資，因?yàn)闋I(yíng)利性企業(yè)是以盈利為主要目的，能夠給融資機(jī)構(gòu)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的收益，因此營(yíng)利性企業(yè)采取銀行貸款、融資租賃、風(fēng)險(xiǎn)投資等途徑進(jìn)行融資相對(duì)容易。然而，與企業(yè)不同的是農(nóng)村小型水利設(shè)施并不具有盈利性，相反，它具有自用性、非營(yíng)利性和公益性等特點(diǎn)，不能給投資者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的利益。農(nóng)村水利設(shè)施的自用性和公益性的特點(diǎn)在很大程度上限制了融資渠道的多元化。

2農(nóng)村小型水利設(shè)施融資困境成因

通過(guò)2011年國(guó)務(wù)院的一號(hào)文件，足以看出國(guó)務(wù)院對(duì)于大型水利設(shè)施的建設(shè)方面和建立健全基層水利服務(wù)體系方面的重視程度。但是，綜合農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)的具體情況分析，我國(guó)農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)融資困境的成因是多方面的。

2.1農(nóng)村管理體制有待完善我國(guó)農(nóng)村實(shí)行農(nóng)民自治管理，在管理上存在一定的局限性。在農(nóng)村小型水利設(shè)施籌建、使用和管理等環(huán)節(jié)的管理還有待完善。農(nóng)村的小型水利設(shè)施大多數(shù)是公有資產(chǎn)，不出資或者少出資的農(nóng)民同樣能夠享受到基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的所有好處。因此會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民自籌資金建設(shè)水利設(shè)施積極性不高，籌資數(shù)額低等現(xiàn)象出現(xiàn)。再加上農(nóng)民在使用水利設(shè)施的過(guò)程中不注重保養(yǎng)和維護(hù)，導(dǎo)致公共設(shè)施管理費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用居高不下，使得農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)資金短缺更加嚴(yán)重。地方政府對(duì)建設(shè)農(nóng)村小型水利設(shè)施的重視程度也是影響融資困難的成因之一。農(nóng)村小型水利設(shè)施不同于大江大河的治理等大型水利工程，它們具有規(guī)模小，受益范圍小的特點(diǎn)，因此很難爭(zhēng)取到國(guó)家的政策性撥款。即使國(guó)家提供政策性撥款用于農(nóng)村建設(shè)，由于各級(jí)政府管理體制、發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)和重視程度不同，資金很難落實(shí)到農(nóng)民的小型水利設(shè)施建設(shè)方面。