作者：楊立青 單位：武漢大學政治與公共管理學院

改革開放以來，隨著計劃體制的解體和市場體制的建立，我國經濟社會出現了深刻的轉型。這種轉型的主要結果之一，就是“社會”開始實現與國家(政府)、市場的分離，并成為一個相對獨立的領域，各類社會組織因此也蓬勃興起，影響日益擴展。與此同時，隨著政府職能轉變、機構改革以及服務型政府建設目標的出現，作為服務型政府的重要方面，公共文化服務體系建設近年來取得了很大成就，但由于過于依賴政府的力量，這制約了其更大發展。因此，從“治理”的角度來研究社會文化組織與公共文化服務的內在關系，對于形成公共文化服務體系的“多元共建”格局，不但有理論價值，更有實踐意義。需要說明的是，“社會組織”是我國特有的用法，一般是指具有非營利性、非政府性和社會性的各種組織形式，包括社會團體、民辦非企業單位、基金會及各類草根組織等。與之相似的概念有民間組織、非營利(盈利)組織、非政府組織等十多種。黨的十六屆六中全會、十七大用“社會組織”取代“民間組織”等概念，自此以后，“社會組織”在政府管理實務中被廣泛使用，學界也開始沿用這個概念。相應地，本文所謂的“社會文化組織”其實是“文化類社會組織”的別稱，主要包括文化藝術、廣播電影電視、新聞出版、文物博物等領域的社會組織。

一、社會組織與公共服務:基于“治理”的視野

作為公共行政或公共管理的一個核心概念，“公共服務”長期以來都受到了社會、政府及學界的關注與重視。在陳慶云看來，所謂公共服務，是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的，旨在有效地增進公平、推進合理分配、協調公共利益的調控活動。［1］從公共服務的提供方來看，政府無疑是其中的核心主體。這既與政府的歷史起源及其合法性基礎聯系在一起，也與政府作為國家、社會的最大公共部門的職能、能力等息息相關。從歷史起源上說，政府的出現，從根本上說源于社會的需要，確切地講，是源于國家、社會對公共權威、公共權力部門的需要。這種需要在人類出現利益分化和階級分化之后，既可體現為一種統治，也可體現為一種管理，或者體現為一種公共意義上的社會保護和社會服務。張康之依此提出了統治型、管理型和服務型政府的比較分析框架，指出人類歷史的發展，可看作是從統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程，即統治與管理的此消彼長;而隨著公共管理實踐領域的擴大、管理行政弊端的暴露以及治理理念日益被人們所接受，正在興起的是全新的服務行政模式，與之相對應的是“服務型政府”。［2］而從政府作為社會的最大公共部門的職能和能力來看，“公共服務”從一開始就是政府的核心職能之一，也構成了政府存在合法性的主要來源。如被認為最早對政府下定義的羅杰•威廉斯就說過:政府是表達社會意愿的具體機構，是為公眾服務的聯合體，目的純粹在于增進人民的福利。洛克在《政府論》中也提出，政府是一種責任，其目的是保證公民人身和財產的安全，也就是提供一種社會救濟服務。因此，無論是盧梭“社會契約論”意義上的政府，還是政府在統治行政和管理行政中本身就存在的服務內容，公共服務都構成了政府最為主要的職能之一。之所以如此，除了基于維持政治統治和社會秩序的需要，另外一個主要因素在于政府所掌控的龐大的社會資源，使其具備了為社會提供公共服務的能力。

從“能力”的角度來探討政府的公共服務職能，盡管在目前的服務型政府論述中并不多見，但無疑是最有解釋力的研究路向之一。近世以來，現代民主制度的出現和日趨成熟，使政府具有了更多的程序合法性和民意支持，同時公共財政的集聚、組織系統的嚴密以及管理運轉模式的相對有效，這些“能力”都構成了政府是提供公共服務的核心主體的基礎性條件。然而，正如陳慶云所指出的那樣，政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需要若干配角，“西方70年代的行政改革給人們的啟迪之一是:隨著社會進步，特別是科學技術迅速發展，人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上，傳統意義上的政府職能將發生變化，政府會把更多職能以多種形式下放給社會中那些非政府、非營利組織承擔，這些組織不僅要提供公共產品與公共服務，而且要承擔對社會公共事務的管理”［3］。這種多元主體共同參與公共事務管理的歷史進程，便是近年來興起的“治理”潮流。就詞源學上看，英文中的“治理”源于拉丁文和古希臘語，意為控制、引導和操縱，長期以來它和“統治”一詞交叉使用，并主要用于與國家的公共事務相關的管理活動中。20世紀90年代以來，“治理”被廣泛運用于政治、經濟和社會領域，它的興起標志著一種新的政府管理方式的出現:“治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者一種新的管理社會的方式。”［4］這種新的政府管理的本質在于它所倚重的統治機制并不靠政府的權威或制裁，而強調圍繞公共事務，尋求社會組織的自治以及政府與社會的合作。因此，全球治理委員會對“治理”的權威性定義是:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。正如有些論者所總結的那樣，治理的內涵與實質主要是:第一，治理意味著政府組織已不是唯一的治理主體，治理承擔者從政府擴展到政府以外的公共機構和私人機構;第二，治理中的權力運行方向從單向度的自上而下的統治，轉向上下互動、彼此合作、相互協商的多元關系;第三，形成了從事公共事務的多中心的社會網絡組織治理體系;第四，政府治理的策略和工具也發生了轉變。［5］顯而易見，基于政府的性質、職能與能力，在公共事務的治理上，政府不僅是其核心主體，而且對社會發展負有主要責任。但同時，基于治理本身的內在困難，也基于政府能力和市場機能的有限性，在政府和市場這兩大核心主體之外，必須引入非政府的公共組織，引發更大范圍的公眾參與，才能達致一種“善治”的格局。由此出發，非政府、非營利的社會組織在公共事務管理中不可或缺的功能與作用，不僅得到了人們更深刻的認識，而且其歷史地位也獲得了歷史性的提升。這可以說是“治理”理論所引致的最主要成果之一。