本文作者：李莉 單位：貴州財經學院

一、退耕還林與經濟發展的互動關系分析

1.退耕還林對鄉村經濟的推動作用。退耕還林是國家通過計劃方式對土地資源進行的重新配置,其對區域經濟發展、農民收入和保持區域可持續發展能力都具有十分重要的作用。第一,它促進了鄉村土地利用結構調整。退耕還林以植被的恢復建設為突破口,遵循土地利用社會、經濟、生態效益兼顧的原則,從實際出發,因地制宜,有計劃、有步驟地退耕還林和綠化荒山荒地,恢復林地植被改善當地生態環境,優化土地利用結構,促進耕地、林地的合理配置,將原來坡度大、路程遠、水土流失嚴重的低產坡耕地轉向植樹造林。雖然耕地面積減少了,但改變了過去的只種植糧食作物,廣種薄收的落后農業耕作方法和技術,逐步向多種經營、優質高產、精耕細作的方向發展,使土地利用效率大幅度提高。第二,促進農村勞動力的合理流轉。退耕還林減少耕地,促進農村勞動力的合理流轉,帶動農村勞動力結構的變化。退耕還林后,更多的勞動力從事第三產業和其他相關產業,促進農民增收。退耕還林還引導農村剩余勞動力向城市流動,加速了農村人口城鎮化,勞動力內部發生了結構調整。第三,促進農業產業結構調整。退耕還林,封山育林促進了以土地資源為中心的農業資源的重新配置,為產業結構的順利調整提供了必要條件,順應了農村產業結構調整的要求,增加了農村經濟發展的活力和后勁。第四,重建良好生態系統、優化投資環境。退耕還林工程的實施,極大地推動了旅游業的發展,給當地經濟帶來了良好的發展勢頭,對招商引資也起到積極作用,特別對當地特產、民俗風情、旅游勝地都帶來了前所未有的改變。

2.退耕還林對鄉村經濟發展的制約。目前,在民族地區退耕還林的實際工作中,遇到了一些困難,具體來講,有這樣幾方面:首先,退耕還林中農民收入持續增長面臨的困難。目前,退耕還林所覆蓋的地區,農民收入不高,處在溫飽的交界點上,因此,農民更看重短期收益與眼前利益。實施退耕還林后,農民的耕地面積日漸減少而退耕還林的補助只有幾年時限,農民經濟持續增長將受到更加嚴峻的挑戰。因此,在增加收入和實施退耕還林的選擇中,很多農民就選擇了復墾,使退耕還林工作前功盡棄。第二,退耕還林在一定程度上加劇了地方財政的緊張。按我國有關規定,退耕還林中中央財政支出部分必須全部以錢糧的形式兌現給農民,具體業務部門的工作經費由地方財政支出,由于后者很難在地方財政開支,造成業務部門無專項工作經費的困難局面。而林業部門承擔的工作責任卻極大,從設計到施工、調動種苗,檢查驗收等各個環節需付出大量的人力物力,長此以往,必將直接影響到工程的進度和質量。第三,退耕還林對鄉村企業材料供應方面的制約。退耕還林中的天然林是嚴禁砍伐的,經濟林可以間伐。但由于經濟林的砍伐有嚴格的審批制度和砍伐量,再加上經濟林的生長期限較長,一般需要四年才能長到直徑20cm左右的能夠發揮經濟效應的樹林。導致許多木材加工企業由于沒有原材料而長時間處于停產狀態。這在一定程度上制約了當地經濟的發展。

二、退耕還林工程中存在的問題分析

1.政策方面:首先是補助問題。按照國務院《關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》規定,糧食和現金補助年限按8年計算,對于生態林8年之后的補助問題,目前國家尚未作出規定。其次,退耕還林所獲補助相對于實際勞作的收入是比較低的,因此部分群眾不愿意實施退耕還林。第三,對于家庭人口較多的少數民族地區,退耕還林產生了大量剩余勞動力,可能引發社會的一些不安定因素。第四,種苗補助問題。按照國務院《關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》規定,種苗和造林費補助標準為50元/畝,干旱、半干旱地區若遇到干旱等特大自然災害確需補植或重新造林的,國家酌情給予補助。50元的種苗補助,不抵農民工一天的勞務報酬,所以沒有人愿意造林,上報數據時只能按照當初計劃的數據虛報。第五,退耕還林與荒山造林的比例問題。國務院規定,在完成退耕還林任務時,要相應的完成一定比例的荒山造林。這種硬性搭配,顯然不符合實際,因為有的地方有坡耕地,不一定就有相同比例的荒山,對此群眾反映強烈。第六,退耕還林對農民收入的影響。從政策面看,退耕還林增加了農民收入,但具體到點上,由于部分地區“白條、拖欠”現象,“生態貧民”仍然大量存在。第七,配套資金問題。但凡實施的各類項目,中央都要求地方拿出配套資金,其實有些地方根本沒有配套資金,因此實施困難。

2.實施方面:首先是政府行為。根據調查,一些地方存在著領導不到位,宣傳不深入,規劃不科學,對政策掌握不準,對退耕地未完全造冊,官本本位主義嚴重,實施退耕還林監管不到位等問題。第二,基層林業單位工作經費和工作負荷。退耕還林項目資金經過多級部門的卡、扣之后,實際到達基層林業單位的并不多,而基層林業單位卻是實際的操作者,在工作負荷大,工作經費緊張的情況,多數基層單位的職工都在“放養”。第三,農民行為。由于農民多數對政策認識不夠,追求直接的經濟利益,對退耕地的復墾可能性較大,破壞嚴重。第四,技術支撐問題。一方面,在邊遠的少數民族地區,本身技術力量就薄弱,而有技術力量的上級部門并不太愿意到這“窮鄉僻壤”的地方去指導工作,工程實施從開始就沒有技術保障。另一方面,多數項目實施時并不考慮少數民族文化因素,對少數民族群眾的一些日常習俗等視而不見,導致實施過程中和實施后沒有技術支撐。

3.配套措施方面:(1)產業支撐。部分地方把退耕還林項目作為一個獨立的項目來實施,只考慮如何從上級爭取資金,缺乏對整體產業結構的了解,致使退耕還林工程實施后,農民的生計問題出現危機,部分群眾的生活不是比以前好,而是比以前更差。(2)剩余勞動力。退耕還林使很多勞動力失去了勞動的場所,成為剩余勞動力,勞動力怎么轉移并沒有很好的解決方法。(3)林地權流轉。對于退耕后的林地,將來將怎樣流轉,目前沒有很明確的規定,以致退耕還林的管護質量比較差。在調查中,我們了解到農戶實際上對林業的產權只有“監護權”和收益權,沒有所有權和處分權。這就造成了在退耕還林中“重栽種、輕管護”的現象。(4)糧食問題。許多民族和地區人口在今后很長一段時期內仍在持續增長。因此地方政府上報數據是退耕還林面積和糧食產量“雙提高”,但人均提高并不明顯,甚至負增長。

4.資金方面:這里就僅討論配套資金與退耕還林工程的關系。就一般性而言,各類項目的國債資金和地方配套資金在5∶1到1∶1之間,如果這筆資金如數下撥到項目實施單位也能保證基礎上質量。但是,由于各級對資金都有扣留,實際到了實施工程的人員手中剩余較少,無法保質保量完成工作。另一方面,地方配套資金純屬空中樓閣,一些貧困縣,連工資都主要靠轉移支付資金解決,根本沒有剩余資金配套。總之,配套資金直接反映了鄉村經濟的發展狀況。鄉村經濟發展狀況差,退耕還林工程實施的質量就差:反之,退耕還林工程實施的質量就好。