山區，往往是經濟欠發達地區，同時又是生態保護區，承擔著經濟發展與生態環境保護、修復、重建的雙重任務。無論從實現全面小康社會和現代化目標，還是從生態保護的經濟支撐看，都需要依靠來自外部的支持。只有承接強有力的外部支持，才能實現山區經濟發展從依靠提高土地利用強度向利用生態環境效益轉變。異地開發作為山區轉型發展的外部支持模式，其操作方式是，在與特定山區（一般為縣級行政區）經濟社會發展利益相互關聯的平原地區（一般為縣或地級市級行政區），劃出一定區域的土地供特定山區自主開發，所獲收益全部或大部分歸其所有，這種模式對于促進山區轉型發展具有極其重要的作用。位于金華市（地級市）經濟技術開發區內的金磐扶貧經濟開發區17年的發展實踐證明，山區貧困地區實施異地開發是山區轉型發展有效的外部支持模式，對于促進山區生態環境保護和支持山區經濟發展，具有“雙贏”的效果。

一、磐安縣實施異地開發的背景與金磐扶貧經濟開發區的設立

（一）磐安縣實施異地開發的背景

磐安縣地處浙中深山腹地，是“九山半水半分田”的純山區縣，是錢塘江、甌江、靈江、曹娥江四大水系發源地和最重要的水源保護區之一，影響著下游400多萬人口的用水安全。1992年省政府批準的《浙江省水功能區劃分方案》確定該縣98％以上地區為一類水功能保護區，禁止布設工業排污口，工業企業的發展受到嚴格限制。該縣農業人口占90%以上，經濟發展落后，非農經濟就業容量少，農民收入水平低，于1984年被浙江省政府確定為省級貧困縣。如何指導幫助磐安縣正確處理保護生態與發展經濟的關系，加快小康社會建設的步伐，是擺在省、市、縣黨委和政府面前必須著力破解的難題。

（二）金磐扶貧經濟開發區的設立與開發歷程

經過較長時間的調研和醞釀，金華市政府提出了在金華經濟開發區內建立金磐扶貧經濟開發區的計劃建議，此建議于1994年12月28日獲得浙江省人民政府批復同意。1995年5月29日，金華市政府召開金磐扶貧經濟開發區啟動工作座談會，就啟動工作的若干原則問題作出決定：磐安縣是金華市唯一的貧困縣和最大的扶貧對象，在金華經濟開發區內設立金磐扶貧經濟開發區，使之成為磐安對外開放的窗口和經濟發展的增長點；設立浙江金磐扶貧經濟開發區管委會，負責區內的開發建設有關日常行政管理工作；區內實現的產值、稅收歸磐安縣，區域內工商、財稅、建設管理權分別由磐安縣和金華經濟開發區授予，自主負責。1995年6月5日，金磐扶貧經濟開發區管委會正式掛牌辦公。同年7月4日，磐安縣政府下文授權金磐扶貧經濟開發區管理委員會行使縣級政府經濟管理職能，對金磐扶貧經濟開發區的建設、發展和管理負總責。隨后，金磐扶貧經濟開發區緊鑼密鼓地進行建設規劃、基礎設施建設、土地出讓、招商引資等。至2010年底，共規劃開發面積2.3平方公里，已完成開發面積1.67平方公里[1]。

二、異地開發模式的創新促進山區轉型發展的內在機理分析

在設立金磐扶貧經濟開發區和實施開發17年的實踐中，金華市、磐安縣以及金磐扶貧經濟開發區管委會都十分注重實踐模式的探索和創新，努力通過金磐扶貧經濟開發區的開發建設促進磐安山區經濟的轉型發展，歸納起來，其模式創新的內在機理在于以下四個方面：

（一）正確處理局部發展與全局發展的關系，堅持局部發展與全局發展的統一，切實強化全局意識

根據公共產品理論，生態是一種公共產品，同時，生態產品也是自然物品，是與人類可持續發展有著密切關系的純自然物品。按照生態文明建設的要求，山區人負有保護流域上游生態環境不受破壞，保持土地、水源、天然林、地下礦產、動植物資源、大氣等自然資本的保值、增值、永續利用，以避免環境污染和退化給全流域造成短期災害和長期不利影響的責任。但是，流域是一個整體的生態系統，必須通過建立流域生態補償機制，才能協調和理順系統內各要素的關系，改善生態系統的物質流向，促進生態系統的良性循環，實現整個流域系統保持良好的生態環境。山區（流域上游）人為了提供或保護這種生態產品而付出了代價、喪失了發展機會，平原（流域下游）人在享受生態產品帶來好處的同時，必須按照“受益者付費”的原則作出補償。這就需要山區與相關的平原、流域上游與下游都從全局的視角正確處理生態環境保護與經濟發展的矛盾，正確處理局部發展與全局發展的關系，堅持生態環境保護與經濟發展、局部發展與全局發展的有機統一，切實強化生態環境保護意識和全局意識。同時，在當前財政“分灶吃飯”的體制下，確定合理的生態補償政策、逐步探索建立生態補償機制，是促進山區加強生態環境保護、實行經濟轉型發展的關鍵所在。金華市創造的建立金磐扶貧經濟開發區，實施磐安人到金華進行異地開發的做法，實際上就是基于“受益者付費”原則以及生態保護區域所支出的生態保護成本、發展機會成本，運用行政手段調整生態保護區域與受益區域相關各方之間利益關系的做法，是政府主導的實行區域性生態保護，具有經濟激勵作用的生態補償方式。實際上，對于像磐安這樣的山區實行生態補償，在相當程度上就是保護和提供錢塘江、甌江、靈江、曹娥江四大流域，特別是錢塘江流域人們生存的安全棲息之地，也就是保護浙江生態安全和發展所需的生存環境，使之處于不受破壞和威脅的狀態，使自然生態系統狀況能夠維系浙江省經濟社會的可持續發展。因此，在金華市政府給予金磐扶貧經濟開發區以大力支持的同時，省政府也通過財政轉移支付、省級機關部門與磐安結對幫扶等形式給磐安以極大的支持。磐安人也從生態環境保護的大局出發，積極實施生態環境保護的各項措施，為保持磐安山區良好的生態環境做出了卓有成效的努力。

（二）正確處理異地開發與屬地管理的關系，堅持獨立開發與融入當地的統一，切實強化融入當地

金磐扶貧經濟開發區的運行模式是，由金華市政府在金華經濟技術開發區內劃出地塊，劃定規劃范圍，明確開發紅線，由金磐扶貧經濟開發區實行自主開發，開發區域外圍的市政大配套由金華市政府負責建設，開發區域內的市政配套由金磐扶貧經濟開發區負責實施；行政管理職能通過金華市政府和磐安縣政府雙重授權，統一由金磐扶貧經濟開發區管委會實施；金磐扶貧經濟開發區設立投資發展公司，承擔開發建設職能，實行企業化運作和管理；金磐扶貧經濟開發區管委會列入金華市委市政府及有關部門的發文單位，列席參加金華市政府有關會議，執行金華市委市政府的有關工作決策，社會治理納入金華市屬地管理。經過不斷探索，逐步形成了“三自主三統一三融入”的運行體制。“三自主”是金磐扶貧經濟開發區管委會作為磐安縣人民政府的派出機構，自主行使園區內的縣級經濟管理權；區內產生的稅收等收益歸金磐扶貧經濟開發區自主支配；園區內的建設管理由金磐扶貧經濟開發區管委會自主組織實施。“三統一”是園區總體規劃與金華市城市總體規劃相統一；稅收等經濟政策與金華市區相統一；土地征用由金華市經濟技術開發區管委會統一組織實施；“三融入”是園區開發建設融入金華城市建設，主動與金華城市發展配套協調；園區產業融入區域生態產業發展體系；園區企業融入國際化大循環。這一運行體制，實行了區內開發主體與與管理主體、責任主體與利益主體的統一，體現了金華市委市政府及經濟技術開發區管委會的大力支持，促進了園區開發管理融入當地，實現了開發建設的城市化、園區管理的社區化、園區發展的現代化。