甘肅省正寧縣是隴東黃土高原的組成部分之一，地處子午嶺西麓，地勢由東北向西南傾斜，生態(tài)區(qū)位屬于荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)。全縣森林覆蓋率35%，區(qū)劃重點公益林2.10萬hm2,權(quán)屬全部為集體所有制重點公益林，林種為防護林。經(jīng)省上核定，我縣天保工程區(qū)外列入中央森林生態(tài)效益基金補償范圍的重點公益林為1.15萬hm2。在縣委、縣政府的高度重視和上級業(yè)務部門的正確指導下，全縣把重點公益林的保護作為林業(yè)生態(tài)效益建設的重要內(nèi)容，全黨動員，全民動手，全社會共同參與，一手抓封山管護，一手抓補植營造，公益林管理工作開局良好，進展順利，全縣共劃分管護責任區(qū)8個，分布在8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管護區(qū)域；劃分村級管護區(qū)域83個；落實管護小班1826個，按照條件審核配備護林員119名，簽訂管護合同和責任書135份，明確了保護管理的責任和義務，使全縣生態(tài)公益林保護管理進入規(guī)范化、制度化軌道，生態(tài)公益林保護與建設取得階段性成果，重點生態(tài)區(qū)環(huán)境已初見成效。但由于生態(tài)公益林建設涉及面廣，政策性強，尤其是森林生態(tài)效益補償機制初步建立，目前僅執(zhí)行管護補助資金的情況下，生態(tài)公益林的管護模式如何適應當前不同的經(jīng)營體制，以及基層林業(yè)站監(jiān)管機制如何建立等，是目前生態(tài)公益林保護與建設工作亟待研究解決的問題。筆者根據(jù)近幾年的工作實踐，試圖對生態(tài)公益林的管護模式和監(jiān)管機制作一初步探討。

1基層生態(tài)公益林管護模式。

1.1生態(tài)公益林管護主體的確認

生態(tài)公益林是指以改善生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)平衡，保護生態(tài)多樣性和提供公益性，社會性產(chǎn)品或服務為主要目的的森林。建設生態(tài)公益林屬于社會公益事業(yè)，按事權(quán)劃分，應由政府負責。但在集體林區(qū)，森林生態(tài)效益補償基金初步建立，政府對生態(tài)公益林經(jīng)營者和所有者向社會提供生態(tài)服務只能給于一般性管護補助費用。這遠遠不能達到他們所期望的真正意義上的補償，在這種情況下經(jīng)營主體也就不能完全轉(zhuǎn)化為政府，如果經(jīng)營主體變更將涉及到保護生態(tài)公益林經(jīng)營者合法權(quán)益的問題。為此，筆者認為，現(xiàn)階段生態(tài)公益林管護主體應是林權(quán)所有者和經(jīng)營者，政府應按照法律規(guī)定程序與林權(quán)所有者和經(jīng)營者簽定管護合同，明確林權(quán)所有者、經(jīng)營者與政府之間的權(quán)利、責任和義務，堅持農(nóng)村基本政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，維護林權(quán)和林權(quán)證的法律地位。

1.2不同經(jīng)營主體應采取不同的管護模式

我縣現(xiàn)有森林權(quán)屬主要有集體、個體兩種類型，管護形式可分為四種：一是集體所有的生態(tài)公益林，一般以行政村為單位，根據(jù)行政村的分布狀況、交通條件、管護難易程度等情況,劃分管護責任區(qū)，確定責任區(qū)的面積、報酬，公開競聘專職護林員進行管護，并予以張榜公布。二是聯(lián)合管護，由多戶聯(lián)合推薦群眾代表對公益林管護，并簽訂聯(lián)合管護協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務。三是自主管護，直接由林權(quán)所有者進行管護，承擔管護、補植、撫育、森林火災預防與撲救、林業(yè)有害生物防治等保護管理公益林的全部責任。四是統(tǒng)一管護與農(nóng)戶管護相結(jié)合的雙重管護。從上述四種管護形式可以看出，不同的經(jīng)營主體采取不同的管護模式，不僅可以進一步明確林木經(jīng)營者和所有者的權(quán)、責、利，有利于提高生態(tài)公益林管護質(zhì)量和成效，同時也可以化解林權(quán)所有者與專職護林員的矛盾。

1.3落實管護責任

集體和個人公益林確定專職或兼職管護人員，簽訂管護合同，落實管護責任，做好公益林巡查管護，確保公益林安全。國家和省級公益林禁止商品性采伐和毀林開墾、亂砍濫伐、亂征濫占、采砂挖沙、采集珍稀植物、放牧等各種破壞公益林的行為。集體、個人和管護者要及時向林業(yè)主管部門報告森林火警和火災隱患、林業(yè)有害生物發(fā)生、林地征占用等情況，接受林業(yè)主管部門對公益林管護和補償基金使用管理的指導、監(jiān)督、檢查。管護合同的簽訂可根據(jù)實際情況，由縣級人民政府研究確定以下其中一種形式：（一）林業(yè)主管部門與個人簽訂管護合同。（二）林業(yè)主管部門與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站與個人簽訂管護合同。（三）林業(yè)主管部門與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站與村集體，村集體與個人簽訂管護合同。林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或村集體與個人簽訂管護合同時，可根據(jù)實際情況確定與個人單獨簽訂或以村為單位集體簽訂的方式，以村為單位集體簽訂時個人（乙方）簽字（畫押）可列表，統(tǒng)一管護的管護人員管護合同由管護組織者與管護人員簽訂；聯(lián)合管護的管護合同由縣級林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站與聯(lián)戶代表簽訂；自主管護的不再簽訂護林人員管護合同。專（兼）職管護人員、自主管護個人、聯(lián)合管護代表均納入管護人員序列，由縣級林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站統(tǒng)一管理。

2強化基層林業(yè)站生態(tài)公益林監(jiān)管機制

2.1基層林業(yè)站在生態(tài)公益林管理中的地位和作用

我縣生態(tài)公益林林權(quán)所有者和經(jīng)營者是集體和個體，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)比較分散，對這種涉及到千家萬戶林農(nóng)的生態(tài)公益林的經(jīng)營管理必須有一個直接面向林農(nóng)的組織管理機構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站建在農(nóng)村是最基層的林業(yè)管理機構(gòu)，無疑最適合但此重任。從近幾年的實踐看，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)公益林保護建設成效如何，在某種程度上與基層林業(yè)站能否充分發(fā)揮組織、指導、監(jiān)督職能有緊密地聯(lián)系。因此林業(yè)主管部門應賦予林業(yè)站在生態(tài)公益林保護管理工作中的監(jiān)管職責，對于生態(tài)公益林面積超過轄區(qū)林業(yè)用地面積50%以上的林業(yè)站應加掛生態(tài)公益林管理站的牌子，以確保管理措施到位。

2.2建立生態(tài)公益林管護監(jiān)管機制。

基層林業(yè)站要做好生態(tài)公益林監(jiān)督管理工作，一是要劃分監(jiān)管責任區(qū)，將責任劃分到基層林業(yè)站具體監(jiān)督管理責任人，并把監(jiān)管任務落實到具體山頭地塊（小班）。二是在完成監(jiān)管責任區(qū)劃分的基礎上，由縣級林業(yè)主管部門與林業(yè)站站長簽訂監(jiān)督管理目標責任書，再由林業(yè)站站長與監(jiān)督管理員、責任區(qū)公開競聘的專職護林員簽訂責任書和管護合同，通過目標責任制的管理，確保責任到人、措施到位。三是要明確監(jiān)管責任和對象，尤其是生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)內(nèi)的亂砍濫伐、亂征濫挖、濫捕濫獵、毀林開墾以及森林火災、林業(yè)有害生物等影響到生態(tài)公益林安全的行為是監(jiān)管工作的重點。四是要建立監(jiān)管責任追究制度，對責任區(qū)內(nèi)出現(xiàn)破壞森林資源行為的，除了追究當事人責任外，同時要追究監(jiān)督管理員和專職護林員的工作不到位的責任，尤其是對玩忽職守、徇私舞弊的監(jiān)管人員應依照政紀和合同追究責任。