區域土地整治潛力分析研究 ——以濟南先行區為例

　　摘要：土地整治是通過開展農村建設用地整理、土地復墾和土地開發等活動，實現區域耕地增加、糧食產能提升、生態環境改善以及城鄉用地空間布局優化等目的，助力新舊動能轉換和鄉村振興。 以濟南先行區為例，通過分析測算區域內農村建設用地整理潛力、土地復墾潛力和土地開發潛力等，研究區域內新增耕地潛力及分布， 為先行區自行開展耕地占補平衡提供方向，助力先行區經濟建設。

　　關鍵詞：農用地整理;土地復墾;土地開發;濟南先行區

　　朱傳廣王磊朱宏雁-《國土與自然資源研究》北大核心2022年1期

　　2019 年中央一號文件明確指出“到 2020 年確保建成 8 億畝高標準農田，實施區域化整體建設，推進田水林路電綜合配套，同步發展高效節水灌溉。 ”《國民經濟與社會發展“十三五”規劃綱要》提出“十三五” 期間要繼續堅持最嚴格的耕地保護制度，大規模推進農田水利、 土地整治、 中低產田改造和高標準農田建設。《全國國土規劃綱要(2016-2030 年)》提出要“推進形成‘四區一帶’國土綜合整治格局”，切實落實農村地區、重點生態功能區等的國土綜合整治。 因此，從中央文件和國家戰略規劃可以看出， 土地整治作為補充耕地數量、提高耕地質量、保障國家糧食發展安全、改善農村生產生活條件、 鄉村振興和統籌城鄉發展等工作的重要抓手，其戰略地位愈發重要。

　　1 研究概況 1.1 研究區域

　　濟南新舊動能轉換先行區，簡稱濟南先行區，總規劃面積約 1 030 平方公里，是國家新舊動能轉換綜合試驗區的先行者、先試者和排頭兵。 2018 年 1 月 3 日，國務院批復《山東新舊動能轉換綜合試驗區建設總體方案》，明確要求濟南高水平規劃建設新舊動能轉換先行區，先行區建設正式進入國家戰略。 本次研究區域范圍為先行區代管區域， 原濟南天橋區大橋街道和原濟陽區崔寨街道、孫耿街道和太平街道，總面積約 450 平方公里，共涉及 308 個村居，戶籍人口約 23 萬人。

　　1.2 土地整治內涵

　　根據《節約集約利用土地規定》，土地整治內涵界定為：“縣級以上地方國土資源主管部門會同有關部門，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，對田、水、路、林、村進行綜合治理，對歷史遺留的工礦等廢棄地進行復墾利用，對城鄉低效利用土地進行再開發，提高土地利用效率和效益，促進土地節約集約利用。 ”根據整治對象和內容的不同，土地整治可分為 5 種類型：農用地整治、 農村建設用地整治、 城鎮工礦建設用地整治、土地復墾、宜耕未利用土地資源開發。 土地整治項目的建設推動了土地利用結構的優化， 宜農未利用地的開發，耕地質量的提高，糧食產能的增加以及農村社區的發展和農村生產生活方式的改善。

　　1.3 土地整治潛力

　　土地整治潛力是相對于一定土地整治標準而言的潛力， 實質是土地利用潛力， 主要包括農用地整理潛力、農村建設用地整理潛力、城鎮工礦建設用地整理潛力、土地復墾潛力和宜耕未利用地開發潛力[1，2]。 土地整治潛力的分析是進行土地整治分區和土地整治規劃的基礎， 同時也是劃定土地整治重點區域和重點項目的依據，可以為開展土地整治活動、實現鄉村振興提供研究基礎[3]。 由于先行區范圍內建成區面積較少，同時原有開展的農用地整理項目已基本覆蓋全區域， 因此本文土地整治潛力分析包括農村建設用地整理潛力、土地復墾潛力和宜耕后備土地資源開發潛力， 不進行農用地整理和城鎮工礦建設用地整理潛力分析。

　　2 資料收集 2.1 土地規劃數據

　　土地利用規劃數據主要是指先行區 2017 年土地利用總體規劃調整完善成果，包括規劃管制區、規劃地類等。

　　2.2 城市規劃數據

　　城市規劃數據主要是指先行區城市總體規劃數據、街區控制性詳細規劃數據等。

　　2.3 土地利用現狀數據

　　土地利用現狀數據主要是指先行區 2018 年土地變更調查數據，包括地類圖斑、線狀地物和零星地物等。

　　2.4 耕地后備資源調查數據

　　耕地后備資源調查數據主要是對各類未利用地和采礦用地等進行綜合分析評價，確定適宜復墾為耕地的用地現狀數據。

　　2.5 已開展土地整治項目數據

　　主要是 2018 年以前先行區范圍內已經立項和驗收的農用地整理、農村建設用地整理、土地復墾、土地開發等各類項目數據。

　　2.6 其它數據等

　　其它數據包括區域內耕地坡度、 耕地質量等別、遙感影像圖等。

　　3 潛力分析 3.1 農村建設用地整理潛力

　　農村建設用地整理潛力主要分析現狀為農村建設用地而在土地規劃中為耕地的用地情況[4]。

　　3.1.1 潛力分析思路。 通過提取 2018 年土地利用現狀變更調查數據庫中村莊數據，并疊加分析土地利用總體規劃調整完善數據，將現狀為村莊規劃為耕地的地塊進行提取，作為農村建設用地整理潛力[5]。

　　3.1.2 潛力分析結果。 區域內可開展農村建設用地整理項目 2 748.03 公頃，按照新增耕地率 80%計算[6]，可補充耕地面積 2 198.42 公頃。 其中，太平街道可開展農村建設用地整理項目規模 1 122.35 公頃， 規模最大; 其次是孫耿街道 733.47 公頃， 然后是崔寨街道 493.42 公頃，最少的是大橋街道 398.79 公頃。

　　3.2 土地復墾潛力 3.2.1 潛力分析思路。 土地復墾潛力主要是通過提取 2018 年土地利用現狀變更調查數據庫中的采礦用地，疊加分析土地利用總體規劃調整完善數據，初步篩選出規劃為農用地的采礦用地，并通過實地調研，確定需要復墾的土地規模及分布，同時通過上輪規劃期間已實施的土地復墾典型項目確定復墾可新增耕地系數，明確本輪規劃土地復墾可補充耕地規模。

　　3.2.2 潛力分析結果。 區域內土地復墾項目規模 93.28 公頃，按照新增耕地率 80%計算，可產生耕地指標 74.62 公頃。 其中， 大橋街道土地復墾項目規模最大，面積為 89.36 公頃，其次是孫耿街道 2.13 公頃，崔寨街道規模 1.79 公頃，太平街道規模為 0。

　　3.3 宜耕后備土地資源開發潛力

　　3.3.1 潛力分析思路。 以 2018 年土地變更調查和耕地后備資源調查評價為基礎，調查評價荒地、鹽堿地、沙地和灘涂等可開發的宜耕后備土地資源規模、分布，依據調查已經實施的典型土地開發項目新增耕地系數確定本輪規劃宜耕后備土地資源開發可補充耕地規模。

　　3.3.2 潛力分析結果。 根據耕地后備資源成果以及土地規劃情況， 區域內可開展土地開發項目規模 188.95 公頃，按照新增耕地率 80%計算，補充耕地 151.16 公頃。 其中：崔寨街道開發項目規模最大，面積為 77.14 公頃;其次是孫耿街道，規模 55.66 公頃，然后是太平街道 53.36 公頃，最少的是大橋街道 2.79 公頃。

　　4 結論與建議

　　經過對各類土地整治活動進行潛力分析發現，通過開展農村建設用地整理補充耕地潛力最大，可補充耕地面積 2 198.42 公頃，重點集中在太平和孫耿街道;土地復墾潛力主要集中在大橋街道，宜耕后備土地資源開發潛力除大橋街道外其它 3 個街道分布相對平均。

　　綜上，對先行區而言，可結合發展規劃和村莊拆遷計劃， 重點對太平街道和孫耿街道進行農村建設用地整理，在快速實現區域內城市發展過程中，助力鄉村振興發展， 利用整理的城鄉建設用地增減掛鉤指標完成城市規劃中心區域的合理開發， 從而優化區域內建設用地空間布局。同時適時開展土地復墾、宜耕后備土地資源開發等土地整治活動，實現耕地補充，保證區域內耕地保有量不減少， 同時保障土地征收工作中耕地占補平衡。