共享發展理念下農村宅基地均衡分配模式

　　農村宅基地流轉就會導致不同地區的土地權利利益分配不均，地方政府和農民集體土地收益失衡。在發展共享理念下，發展成果必須是全民共享的，要根據不同參與主體的作用按照市場、政府、社會三者之間的平衡來進行調整分配模式。完善政府收益分配調節機制以實現矯正共享，塑造社會對收益分配的保障機制完成補償性共享。爭取做到堅持共享發展理念下的收益均衡，使農民在分配過程中擁有獲得感，消除區域增值收益失衡障礙，均衡政府和農民集體的土地收益，進而貫徹與實現在發展中保障與改善民生的新時代社會主義思想，振興農村發展。

　　關鍵詞：宅基地入市流轉,增值收益分配,共享發展理論

　　一、引言

　　黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，其根本路徑是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，瞄準關鍵環節，抓好重點任務深化土地制度改革，把處理好農民和土地的關系作為主線 〔1 〕。據農業部調查推算得到的數據顯示，截至2013年底，全國的集體建設用地共有3.1億畝，其中宅基地總面積為1.7億畝，約占集體建設用地的54%。宅基地作為占比面積最大、受眾最廣的集體建設用地，承載著農民及村集體最重要的財產權利，關系到每個農戶的切身利益，其入市流轉必然引起重大的利益調整。當前“三塊地”改革有利于提高土地利用效率，盤活農村土地資產，大幅增加農民財產性收入，但也會造成政府土地財政收益減少、衍生出新的食利群體、擴大區域貧富差距等問題 〔2 〕。

　　如何平衡好國家、集體、個人的土地增值收益分配關系，合理提高農民在其中的分配比例，是農村宅基地入市流轉改革政策設計的關鍵，直接關系到農村改革的成敗。自“三塊地”改革實施以來，全國各地都進行了宅基地流轉入市的積極探索 〔3-4 〕，如早期的天津“宅基地換房”、江蘇無錫“雙置換”、浙江嘉興“兩分兩換”、河南“宅基地復墾券”以及浙江義烏“集地券” 〔5 〕等，這些改革與實踐在一定程度上取得了相當的成績，但也出現了一些政府積極推動、農民消極參與的尷尬局面 〔6 〕。其問題在于沒有一條健全的收益分配路徑。所以，建立均衡穩定的土地增值收益分配機制，是當前理論界和實務界的迫切需要。

　　黨的十八屆五中全會在《十三五規劃建議》中強調指出：“堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”，這為形成合理的土地增值收益均衡分配體系指明了方向。以共享發展理念為引領，建立和完善宅基地入市增值收益分配機制，提高相關產權主體的積極性，有效推進城鎮化和市民化進程，優化配置農村土地資源，是題中應有之義。因此，運用共享發展理念構建土地增值收益均衡分配體制、平衡不同分配主體間的利益關系，是完善宅基地入市改革制度的需要，也是我國農村土地改革亟待解決的重要問題之一。基于此，本文在梳理宅基地入市過程中可能存在利益失衡現象的基礎上，在共享發展這一視角下提出宅基地增值收益分配的新思路，以期為我國農村土地制度改革及宅基地增值收益分配機制的構建提供參考。

　　二、農村宅基地入市引發利益失衡的主要表現

　　(一)土地用途管制下土地權利人利益分配失衡

　　土地利用的強外部性決定了土地管理須進行嚴格的用途管制制度，但用途管制制度的實施直接或間接地導致了土地權利人的利益損失。

　　其一，用途管制會引發同一區位不同地塊由于規劃用途不同而出現級差地租的差異，造成不同土地權利人之間所得利益不均。具體表現為同一區位不同地塊的宅基地入市后規劃為建設用地或基本農田保護區而造成巨大的利益差異，規劃為建設用地的地塊價格定會顯著高于復墾為耕地的地塊價格;而規劃為建設用地的地塊也會因住宅、商業、工業用地價格不同而引發土地權利人的利益失衡。

　　其二，在用途管制下，農民土地產權受限，繼而造成土地價格扭曲帶來的農民利益損失。在國家相關政策的支持下，地方政府引導和激勵農民集體退出宅基地，一部分復墾為耕地，一部分通過增減掛鉤獲取城鎮建設用地指標在土地市場交易，從而獲得高額的土地增值收益。而由于農民不能完整地享有土地產權，地方政府為在土地流轉中獲取盡可能多的新增建設用地指標及土地出讓收入，必然會利用宅基地入市政策制定者的身份通過制度設租來獲取盡可能多的利益，甚至會違背農民意愿通過行政權力強勢推動宅基地退出，引發低成本攫取農民利益的“拆房圈地”行為。規劃用途差異、農民產權受限所造成的增值收益分配失衡在本質上都是土地發展權的缺失。

　　在現有制度框架下，法律規定按照土地原用途進行補償而與土地今后的規劃用途無關，就導致農村宅基地退出補償標準明顯偏低，沒有考慮土地發展權對宅基地價值的影響。且在實際運作中，作為土地發展權重要主體的農民，受到自身特征及外界環境等諸多約束，處于信息和認知弱勢的一方，在宅基地流轉入市過程中沒有平等的談判權和充分的話語權，實際上被排除在土地流轉入市及再開發的決策之外，行政命令色彩幾乎貫穿了整個宅基地流轉入市過程，沒有充分引入市場機制。因此，農民自身權益往往受到損害，切身利益也得不到維護，基本上只能無奈地被動接受，或是因補償問題和村集體及地方政府產生沖突導致流轉被迫停滯，農民、村集體等土地發展權主體在宅基地入市過程中無法公平分享土地發展增值收益。

　　(二)不同區位土地權利人利益分配失衡

　　宅基地的經濟價值因區位不同而存在較大差異。根據區位理論、級差地租理論和宅基地的地理分布特征，可將農村宅基地劃分為城中村宅基地、城郊宅基地和城市規劃區范圍以外的農村宅基地。城區內部的宅基地價值較高，在城市化進程中，村民通過城中村拆遷改造往往會獲得多套房產置換或大量金錢補償，在現實中因拆遷一夜暴富的現象比比皆是，甚至衍生出“拆二代”“暴富村”等說法。廣州市楊箕村2016年回遷后村民戶均坐擁千萬資產、一夜暴富的新聞令人咋舌，成為人們茶余飯后的談資。城鄉結合部地區農村宅基地區位也相對較好，擁有級差地租優勢，市場需求旺盛，無論是法律所禁止的隱形市場流轉還是以政府主導和企業融資為主的流轉改革，都能使村民獲得一筆相當可觀的收入。

　　因此，城中村和城鄉結合部的農民及村集體在宅基地退出后能夠獲得大量利益，成為城市化進程中的“土地食利者階級”。而城市規劃范圍以外的農村宅基地區位優勢較弱、價值偏低、市場需求較小，流轉潛力也相對較小。允許宅基地入市流轉后，根據級差地租的規律，土地市場價值能夠得以釋放的主要集中在區位優勢較大的地區，便產生了城區與遠郊宅基地市場價值差異，甚至使優勢區位下的農民演化成為擴大區域貧富差距的“食利群體”，而處于不利區位的偏遠地區農民則基本被排除在分享工業化、城市化紅利之外，從而引發城市近郊區和偏遠地區、東部發達地區和中西部地區土地價值懸殊，導致宅基地入市增值收益區域分配失衡。因此，推進宅基地直接入市流轉后，土地市場價值顯化的主要是一部分擁有區位優勢的土地權利人的權益，而處于劣勢區位的農民利益基本得不到保障，這就造成了不同區位土地權利人的利益分配失衡。

　　(三)地方政府與農民集體土地收益失衡

　　在宅基地入市改革試點工作推行之前，地方政府通過宅基地征收前后的價格剪刀差而獲取土地財政收入。由于我國實行土地有償使用制度，政府在征用宅基地時要給予農民一定補貼，但由于宅基地補償標準及制度不夠規范成熟，政府在征用宅基地時所支付的費用類似于向農民交納絕對地租，而在土地出讓時則依據其地理位置的差別向土地需求者要求級差地租，并憑借土地的稀缺性和增值性向企業提供壟斷地租，這樣一來，政府賣出土地所獲得的收益就遠遠高于付給農民絕對地租的成本，土地財政便成為政府財政收入的最主要來源。

　　一旦宅基地可以入市，勢必會沖擊建設用地市場，也會對地方政府的土地財政造成沖擊，導致地方政府財政收入減少。如果宅基地直接入市后收取的土地增值收益調節金顯著低于土地出讓純收益，不僅會影響地方政府進行宅基地改革的積極性，也會造成土地收入減少而帶來的地方政府財政虧空。在全國層面上，由于城鄉統一土地市場尚未建立起來，特別是宅基地所具有的特殊功能，使得在當前的宅基地退出中缺乏公開的宅基地市場，缺乏合理的利益共享機制。這就使得在推進宅基地入市過程中可能出現地方政府與農民集體產生土地收益失衡。

　　三、共享發展視野下宅基地的入市增值收益均衡分配模式

　　宅基地增值收益從形式上看包括所有權人投資帶來的直接投資性收益、宗地外投資輻射引起的輻射性增值和土地用途管制、土地用途轉換等引起的稀缺性增值。也有學者將其分為自然增值、人工增值、用途轉換增值與政策增值。基于這些理論產生了漲價歸公、漲價歸私、私公共享的分配理論。“漲價歸公”理論是由孫中山先生的“平均地權”思想中的一個概念演化而來，認為流轉過程中的土地增值主要為自然增值，來源于整個社會，并沒有將宅基地所有權人投資所引起的增值包含在內。

　　“漲價歸私”理論基于土地所有權，認為集體建設用地屬于集體農民，應當按照市場經濟條件下土地所有權的市場價格補償或分配給農民，但卻忽略了土地增值收益的本質是級差地租，級差地租I的形成很大一部分受土地區位的影響，而與農民勞動無關。經過較長時間的學術爭論，“漲價歸公”與“漲價歸私”理論都因其片面性逐漸被專家學者所拋棄。周誠教授所提出的“公私兼顧論”的核心內容是對失地農民按照土地自然增值進行補償，不與土地用途及價格掛鉤，而土地自然增值的剩余部分則收歸社會所有，用于支援全國農村建設和整個社會的經濟進步 。

　　基于我國現行公有制的土地制度和土地問題及農民問題的復雜性，任何單一模式都難以解決宅基地入市中的土地增值收益分配問題。黨的十八屆五中全會提出的共享發展理念不僅適用于經濟社會發展，對解決我國土地增值收益分配問題也具有一定的指導意義。共享發展理論對宅基地增值收益均衡分配的要求是“漲價歸民，地利共享”。土地價值的提高是全社會共同努力的結果，因此“漲價歸民”的本質是土地增值收益真正由全社會共享，用于增進社會福利，避免由土地所有者獨享或是由政府壟斷絕大部分收益。

　　賀雪峰教授則從孫中山先生“地盡其利、地利共享”的思想中提出“地利共享是指在經濟發展過程中，特定位置的土地會因為工商業的發展、城市建設而具有超出其原本使用價值的增值收益，這部分增值收益只與土地特定位置有關，與經濟發展有關，而與土地所有者的勞動無關” 。既然宅基地增值收益是由整個國民經濟發展所創造出來的，就不應因區位優劣而過度分異出食利者階層與失地失利農民，也不應由政府“一刀切”決定，其增值收益應由全民共享，由全社會共享。

　　共享發展的核心內容是全民參與、共建機制、共享成果，即社會成員擁有平等分配參與權，初次分配按貢獻及要素分配;再次分配在初次分配的基礎上，政府通過稅收、轉移支付等措施調節各利益主體間的現金或實物分配過程;除初次分配和再次分配之外，注重土地增值收益分配社會機制的保障作用，實現補償性共享。在宅基地入市增值收益分配過程中，可逐步引入談判協商機制，使農民直接或間接地參與收益分配，在法律和制度允許的范圍內合理維護自身權益，最終使宅基地增值收益實現全民共享。

　　因此，宅基地入市增值收益均衡分配的內涵應當包括：第一，縱向公平：中央政府和地方政府的縱向均衡分配;第二，橫向公平：政府、企業、村集體、農民等參與主體的均衡分配;第三，區域公平：城鄉建設用地分配公平，近郊區和偏遠農區分配公平;第四，代際公平：禁止不節制的土地入市行為，為村集體留存一定的建設用地，避免地方政府寅吃卯糧，為下屆政府留存一定發展空間。

　　四、構建宅基地入市增值收益均衡分配機制應從三個層面入手

　　(一)參與性共享：厘定均衡收益分配主體及其界線

　　共享經濟社會發展成果作為一項基本人權，其重要表現是每個社會成員都應享受土地增值收益分配的平等參與權。這就需要厘定收益分配主體，根據增值收益來源建立合理的收益分享機制，確定參與主體的收益分享份額，并使分享機制具有動態適應性，能夠適應環境與制度的變化。

　　初次分配按要素、貢獻分配，需要首先厘定收益分配主體。在宅基地入市流轉過程中，主要的利益主體包括中央政府、各級政府、村集體和農民 。地方政府是中央政府在地方的代理人，代理中央政府行使征地權，他們是城市建設用地的經營者和管理者，是各地土地改革的參與者和實施者。在宅基地入市流轉改革制度方面，中央政府和地方政府的利益是一致的，中央政府通過頒布政策和方針為地方政府提供宅基地入市流轉的支持，只有在地方政府改革進程中引發嚴重的群體事件時中央政府才會出面。

　　村集體既是農村土地的所有者又是村民的領導者，在宅基地入市流轉過程中承擔著執行政府命令和安撫村民情緒的作用。農民享有宅基地的占有權和使用權，而宅基地承擔著農民生活、養老保障等多項功能，是農民長久的生活倚仗。按照“誰貢獻，誰受益”的原則，應將村集體和退出宅基地農戶利益分配置于首位，同時兼顧政府利益進行合理分配，使土地改革的紅利惠及全社會。

　　集體建設用地增值的實質是土地地租和土地資本的增加。土地人工增值是對土地自身進行投資帶來的增值，隨著投資租約的結束，融于土地的資本最終轉化為土地級差地租Ⅱ，其分配應遵循“誰投資，誰受益”的要素貢獻原則，以資本投入利息回報的形式在土地使用期內歸土地投資者所享有。土地自然增值是由外部投資輻射、用途轉變部分、供求關系以及社會效益提高等因素作用的結果，最終轉化為土地絕對地租和土地級差地租Ⅰ。

　　根據產權理論，該部分增值收益分屬社會和個人，應由國家和農戶共同分享;基于要素貢獻分配理論，凡是對宅基地增值作出貢獻的主體均有資格獲取一定收益。如表1所示，在地方政府主導的宅基地入市流轉過程中，地方政府要承擔的成本及投入包括對拆遷區村集體及村民的安置補償費用、退出宅基地的復墾費用及安置區建房屋及基礎設施的建設費用;其獲得的收益主要是留用區土地的公開出讓收益和通過“增減掛鉤”獲得的新增建設用地出讓收益。

　　農戶的投入及風險主要是原先農村宅基地及其房屋的失去、相應的庭院種養殖及家庭作坊收益的消失以及集中居住后生活成本的增加，而相應的收益是劃地自建房或用拆遷補償款在集中安置區購房居住，社保及城鎮醫保的優惠政策等，從而實現住宅資產價值的顯化和農民到市民的轉變。村集體及集體內成員讓渡土地所有權和發展權帶來宅基地的用途轉換增值，并在整個退出過程中投入安撫村民、減少拆遷阻力等管理成本和村內基礎設施的建設成本。退出后村集體所得利益一部分分配給村民，一部分用于發展集體經濟、建設集體公益及基礎設施和村民的保障安排。

　　在不同區域進行宅基地入市流轉實踐時，可依據貢獻分配理論構建增值收益分配均衡的定量模型，按各利益主體的貢獻及投入確定各利益主體的分配比例，這樣可避免所有地區不同情況下“一刀切”的不合理的增值收益分配模式，因地制宜地最大限度保障農民的權益，對縮小城鄉差距、統籌城鄉發展、促進經濟社會可持續發展大有裨益。但在現實操作中也應注意：對于宅基地增值收益的分配，確定農民及村集體的分配份額后，政府不應過多干預，可在村集體內部進行民主決策，而這就需要建立健全農村基層民主政治法律體制和利益表達機制，賦予退出宅基地的農民廣泛的知情權和平等的談判地位，保障宅基地增值收益在分配過程中的透明性和公正性。

　　(二)矯正性共享：完善收益均衡分配政府機制的調節手段

　　在收入分配市場機制的運行過程中，效率原則發揮著關鍵的作用，但在土地增值收益分配中完全按照要素或者貢獻分配則會增大區域分配差距，在城市近郊形成宅基地流轉增值分配的“食利階層”。由于土地的自然增值性，宅基地增值收益的根源在于地租。土地所有權的存在產生了絕對地租，而級差地租Ⅱ則增值于土地權利人對土地的投入，因此絕對地租和級差地租Ⅱ理應歸土地權利人即村集體和農民所有。但級差地租Ⅰ則取決于土地區位和土地質量的優劣，其來源于社會經濟的發展、土地利用規劃、基礎設施建設等外部因素。若將來源于級差地租Ⅰ的增值也劃歸土地權利人所有，必然會形成“土地食利階層”，不利于社會公平穩定。因此，單純依靠市場調節并不能完全實現均衡分配。

　　在共享發展的理念下，需要更加注重市場與政府監管的恰當平衡。與土地增值收益分配市場機制不同，增值收益分配政府機制可以依托政府這一公權力的代表理順分配市場機制參與性分享所形成的利益關系，承擔起矯正增值收益分配分享差距的責任，形成更加公正合理的土地增值收益分配結果。收益分配政府機制是政府通過稅收、轉移支付、城鄉基礎設施投入、各類社會保障和社會救助等對收益分配市場機制運行結果進行調節的制度安排，公平惠及各類利益主體。

　　該機制包括稅收制度和社會保障制度兩個方面：一方面，政府運用自身具有的壟斷性稅收權力，通過對村集體初次流轉集體建設用地后獲得的收益(或土地租金收入)征收超率累進稅等，把農民獲得收益的一部分納入財政收入，以此改變收益分配市場機制中形成的貢獻分配格局，最大限度地平衡規劃用途管制造成不同權利人的利益失衡;另一方面，借助養老保險、醫療保險、撫恤金、農產品價格補貼等轉移支付項目幫助在宅基地入市中收益較少的農民，以減少貧富差距給其實際生活帶來的傷害。建立收益分配政府機制的目的是要對因按貢獻分配造成的分享“偏差”進行矯正，在一定程度上減少用途管制下不同權利人利益失衡現象。

　　宅基地入市流轉顯化了農民的宅基地價值，為農民分享土地增值收益提供了一定的物質條件和路徑。偏遠地區農民原有的宅基地因缺乏流動性且位置偏僻造成市場價格較低，無法形成農民財產性收入的基礎。通過宅基地入市流轉集中安置后，一般都可獲得多套或多層住房，農民的居住區位條件變好，級差地租增加。農戶將自家閑置住宅進行出租獲得相應的租金收入，該收入本質上是增值的級差地租，這成為農戶長久分享土地增值收益的主要路徑，可使原先處于較為偏遠地區的農民以“房東經濟”的形式獲得分享城鎮化、工業化改革紅利的機會與物質基礎。

　　從這個意義上說，收益分配政府機制具有矯正性分享的功能。但是，這種由增值收益分配政府機制做出的矯正性分享，必須要建立在合理的制度安排基礎上，否則不僅達不到縮小貧富差距的目的，甚至還有可能在財富的集聚和支出兩個過程中產生劫貧濟富的反向調節作用，適得其反。

　　因此，農村宅基地入市流轉，應按照“初次分配基于貢獻、二次分配基于公平”的原則構建基于稅收的增值收益政府調節機制。

　　其一是要實現不同區位農民補償的公平性和均衡性，防止城中村及城鄉結合部補償過高，并一定程度上增加偏遠地區農民的補償分配比例，使之能夠共享城市化、工業化的改革紅利，真正實現宅基地增值收益均衡分配，推動“城鄉統籌”到“城鄉融合”的有效轉型。

　　其二是在宅基地入市流轉中充分發揮“中性政府”作用，在不違背土地用途規劃和管制的前提下，由政府引導集體及農民參與到增值收益分配的過程中來，基于投入貢獻和土地發展權進行補償，而不僅僅按集體建設用地現值補償，保障農民能夠分享發展紅利并提供有效的制度安排，以保證其財產權利的實現。

　　其三，公平補償之后，政府可進行合理征稅或通過稅種、稅基、稅率的變化以及財政轉移支付手段來進行動態調節，平衡政府、村集體與農民在宅基地增值收益分配中的比例和不同地域、不同區位的分配份額。

　　(三)補償性共享：重塑收益均衡分配社會機制的保障作用

　　共享發展理念下的收益分配政府機制的矯正性分享是將分配差距調整到一個相對合理、 公平的范圍之內，但是它主要著眼于保證社會成員的普遍權利，不可能照顧到每個農民或者某些特殊群體的方方面面， 再加之政府的財力所限，政府機制的矯正性分享往往鞭長莫及，無法從根本上完全解決增值收益分配失衡問題。

　　特別是在我國收益分配政府機制還存在資金不足、調節手段不完善、矯正性分享范圍狹窄的情況下，仍會有許多弱勢群體處在矯正性分享所不能覆蓋的“空白地帶”，這就需要在市場機制之外建立一種相對獨立的分配機制，發揮補償性分享的作用，及時地將社會財富分散給社會成員，彌補收入分配政府機制的運行缺陷，縮小弱勢群體的財富分享差距，為失地農民提供持續性的保障，收入分配社會機制就在這樣的背景下應運而生。

　　因此，第三次分配應以倫理和道德為基礎。在宅基地流轉過程中，首先需要構建社會調節機制，為失地農民建立長效的保障機制，以解決他們的后顧之憂，推動其自愿退出宅基地。農民退出宅基地，并非只是失去了作為保障功能的宅基地，還不得不改變原有生活方式及周邊社會交往模式。因此，除置換補償外，還需要從社會關系、心理預期、生活習慣等方面進行考慮。

　　在農村宅基地入市流轉后，可建立增值收益基金管理制度，在政府、企業、農民的利益分配中預留一部分形成農村發展基金或者農戶救濟基金，能夠在一定程度上避免國家和村集體組織使用增值收益回報的短期行為，防止村莊破敗和保障失地農民的居住、就業等基本權益，并能夠保障公共基礎建設有穩定的資金來源，有利于促進城鄉可持續發展。其次，需要建立就業公共服務機制，使得失地農民能夠參加各級機構提供的職業指導等就業服務或政府補貼的職業培訓，提高自身的非農就業機會，注重培養其再就業能力，降低廣大農民失地又失業的風險。

　　五、結語

　　一方面，宅基地入市流轉是社會發展的必然趨勢。黨的十九大鄉村振興戰略的提出確立了全新的城鄉關系，亟待深化宅基地制度改革，在保護耕地的前提下盤活農村閑置宅基地，建立農村開放發展的制度環境。優化增值收益分配機制是宅基地入市流轉的有效保障，改進均衡收益分配的根本目的是縮小城鄉“二元社會”的差距，增加失地農民的福利，減少村民進城的阻力，實現城鄉融合發展。因此，我們應積極探索宅基地增值收益分配的多元化與靈活性，為宅基地入市改革提供理論基礎和實踐意義。

　　另一方面，習近平同志在黨的十九大報告中強調“房子是用來住的，不是用來炒的”，更加強調房子的居住價值。推進宅基地入市流轉，加快建設城鄉統一的建設用地市場，逐步減少國有土地與集體土地的權利差異以實現“同地、同權、同價”，有利于抑制高房價和炒房投機行為。宅基地制度改革可通過市場機制、政府調節機制和社會保障機制實現土地增值收益分配的相對均衡與公平，使社會全體成員共同分享社會發展及土地增值帶來的改革紅利。

　　本文在共享發展視野下，探討了當前農村宅基地入市可能存在的增值收益分配失衡問題，并為如何構建均衡增值收益分配機制提出建議。如何進一步核算各行為主體的分配比例，建立縱橫交錯的轉移支付模式和社會保障機制以保障農民居住和收入穩定，根據各地情況因地制宜地進行宅基地入市流轉政策仿真研究，是我們下一步研究的重點和目標。

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