新建鐵路國土空間控制規劃編制方法探索

　　摘要：國土空間規劃體系建立以來，交通運輸部在 2018 年提出《關于做好交通基礎設施國土空間控制規劃有關工作的通知》，《遵義市新建鐵路項目國土空間控制規劃》也是基于此政策而開展的項目。按照科學劃定的“三區三線”，以及國土空間規劃 “多規合一”的工作要求，科學研究新建鐵路建設項目與“三區三線”在空間上的疊加，目的是重點論述與既有“三區三線”規劃的沖突問題，項目占地規模和占地類型是否符合相關要求給出明確結論，通過鐵路繞避方案的比選，就占用規模、必要性、合理性、生態要求等方面提出最優技術論證和切實可行改善措施等。重點對此類型項目編制的方法進行了論述，包括研究范圍、研究深度、成果構成、研究內容等，其次也對鐵路規劃與國土空間規劃交叉工作出現的問題提出了相應的解決方案，最終將成果以標準化、法定化、程序化的方式納入到國土空間規劃體系。

　　瞿旭; 王宗源; 劉冬洋; 陳曉翔， 鐵道標準設計 發表時間：2021-10-15

　　關鍵詞：新建鐵路;國土空間控制規劃;編制方法;三區三線

　　高鐵建設對于西南地區社會經濟發展意義重大。自貴廣高鐵、滬昆高鐵貴陽至長沙段正式開通，貴州進入“高速鐵路時代”。貴州省高速鐵路規劃是國家高速鐵路網的重要組成部分，根據國家和貴州省“十三五”鐵路建設規劃，預計到 2030 年，貴陽到周邊省會城市，全國主要經濟區 2 ~ 7h 通達，省內其他中心城市 1 ~ 2h 到達，實現省內相鄰市、州鐵路連接。在《國務院關于依托黃金水道推進長江經濟帶發展的指導意見》(國發 [2014]39 號)中，明確貴陽為加快建設的 14 個全國性綜合交通樞紐城市之一[1]，遵義為加快建設的區域性綜合交通樞紐城市，要求加大力度，強化對外通道和客貨運輸樞紐站場的規劃布局和一體化建設。

　　在 2020 年 9 月自然資源部發布《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》中，重點強調要突出體現“多規合一”的要求，強調市級國土空間總體規劃的戰略引領、底線管控的作用[2]。作為重大專題的研究方面，還應以構建高質量和高效率為導向的交通格局為主[3];在優化空間區域協調層面，注重推動城市群、都市圈交通一體化，發揮綜合交通對區域網絡化布局的引領和支撐作用;同時，向資源節約、環境友好的發展模式轉型[3]，促進新業態發展，增強區域、市域、城鄉之間的交通服務能力。

　　由此，結合交通運輸部和自然資源部發布的兩大政策背景，交通運輸部所提出的基礎設施國土空間規劃更加側重于在鐵路建設技術、“三區三線”1疊加、圖紙標準化、建設合理性層面提出更高要求;而自然資源部提出的市級國土空間規劃則更注重底線管控要求、區域交通一體化、區域空間影響、新型業態發展層面提出相應要求。基于以上這兩大要求，遵義市新建鐵路項目國土空間規劃在以鐵路建設和國土空間影響方面進行總技術把控研究，實現兩大專業的融會貫通。

　　1 新建鐵路項目國土空間規劃研究的基本內容

　　1.1 研究界限

　　本次研究界限是結合規劃成果入庫要求以及鐵路設計相關要求，提出鐵路征地紅線范圍和鐵路安全保護范圍兩類用地界線。

　　(1)鐵路征地紅線范圍

　　按照交通運輸部提出《關于做好交通基礎設施國土空間控制規劃有關工作的通知》中要求，鐵路方案深度達到可研深度，同時要與已劃定三線疊合[4]。因此本次各鐵路方案需劃定出線路兩側具體用地邊界線和站場范圍，保證能夠和三線數據有效疊合分析見圖 1。

　　(2)鐵路安全保護范圍

　　為保證現階段鐵路方案落地實施，依據《鐵路安全管理條例》(國務院令第 639 號)要求鐵路兩側劃定安全保護范圍[5]：范圍內既有的建筑物、構筑物危及鐵路運輸安全的，應當采取必要的安全防護措施;采取安全防護措施后仍不能保證安全的，依照有關法律的規定拆除。依據條例具體劃定方式，確定高速鐵路安全保護范圍：城鎮開發邊界內為路堤坡腳或者橋梁外側起向外 12m;城鎮開發邊界外為路堤坡腳或者橋梁外側起向外 20m。普速鐵路城鎮開發邊界內為路堤坡腳或者橋梁外側起向外 10m;城鎮開發邊界外為路堤坡腳或者橋梁外側起向外 15m 見圖 2。

　　1.2 研究深度

　　一般是介于預可行性研究與可行性研究之間，建議在可行性研究深度，利于數據分析的準確性和項目的可實施性。

　　1.3 研究內容

　　在國土空間層面對鐵路交通廊道進行空間資源儲備、統籌協調，對沿線國土空間全要素的嚴格管控，最終納入到市級國土空間規劃“一張圖” 的實施監管體系。同時，在國土空間規劃背景下，真正目的是實現區域中心城市與區域綜合交通樞紐的全面轉型，主要包括 3 個方面：一是落實生態優先理念，優化現有的鐵路方案，實現綠色交通發展方式轉型;二是制定標準體系，探索制定合理、可行的設計標準和原則;三是保障線路方案與國土空間關系的合理性和高效性，能夠有效支撐城市發展的需求。

　　1.4 成果構成

　　形成“1+1+3”成果文件，分別為 1 個技術報告、1 套圖表、3 個專題報告。

　　技術報告是以鐵路方案為主導，以國土空間規劃結論及相關技術解決方案為重點的綜合性報告;圖表則是涵括了鐵路方案類圖表和與“三區三線”疊加分析研究類圖表，其中圖紙必須以市級國土空間規劃編制要求為標準進行繪制;3 個專題研究報告分別是生態保護專題報告、建設用地專題報告、城鎮發展影響專題報告。

　　2 新建鐵路建設規劃與國土空間規劃的關系

　　遵義市新建鐵路項目國土空間控制規劃共包括了四條鐵路線，分別是重慶至貴陽高鐵(后簡稱“渝貴高鐵”)、瀘州至遵義鐵路(后簡稱“瀘遵高鐵”)、遵義至銅仁高鐵(后簡稱“遵銅高鐵”)、古藺大村至遵義鐵路(后簡稱“遵大鐵路”)。在以往的鐵路工程方案中，鐵路選線包括規劃選線、工程選線、地質選線、經濟選線、環保選線、重大工程(站址、橋位)選線等方面。在國土空間規劃背景和體系下，明確鐵路規劃與國土空間之間存在的問題和矛盾，既要加強分級管控與劃定 “三區三線”之間的協調，也要在發展需求上充分體現新時代交通強國戰略需求。總結下來，國土空間規劃體系下對于鐵路規劃方案的影響主要體現在以下三大方面。

　　2.1 從土地約束力層面

　　國家以生態保護、綠色發展、可持續發展為前提條件，以落實“三區三線”為國土空間規劃體系為重要內容，以保障生產、生活、生態空間進行有序保護與開發。并要求對線路方案的走向是否合理提出了國土空間規劃層面的管控要求，希望通過國土空間規劃體系來剛性約束和統籌城市、農業及生態空間布局，交通規劃應從“效率至上”調整至“生態與綠色及低沖擊模式”的準則，服務于人的需求，實現城市的可持續發展[6]。同時，對跨江橋梁、穿山隧道以及關鍵節點進行能力評估，在劃定建設項目用地空間時，采取對重大設施穿越通道進行規劃預留和交通接入條件預留等相關措施[7]。

　　從上述可以看出，按照自然資源統一管理、國土空間用途管控的要求，以鐵路沿線土地研究出發， “人、地、線”的關系是未來交通規劃的核心要素;除了對沿線土地資源進行全覆蓋全要素的梳理外，也要從交通干線對城鎮空間的使用特征著手，提出以功能混合為導向型的城鎮空間細分。更重要的是，鐵路建設更多的還是為人服務，在空間層面還是需要加強以人為本[8]，達到交通上的方便快捷，實現鐵路建設對于地方經濟發展以及民生工程的支持作用。

　　2.2 從城鎮發展角度層面

　　“遵義都市圈”作為省域綜合增長極核，想要高速度高質量地發展成為現代化“都市圈”，高速鐵路基礎設施的建設成為發展要素聯系和流動必不可少的公共設施。習近平同志在黨十九大報告中指出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”是新時代推進新型城鎮化的根本遵循。因此，建立 “通道—樞紐— 網絡”的都市圈交通組織模式，打造多模式、多網絡的交通網絡，進一步錨固國土空間開發和保護格局，引導樞紐經濟發展和站點周邊用地開發，充分發揮交通網絡的協作效應和極化效應[9]。

　　要想實現“通道—樞紐—網絡”都市圈的交通運行體系，應當在合理的理論與原則之下，重點要解決的是三大問題，一是要滿足哪些通道的建設;二是需要在那些城市設站;三是部分城市站點設置位置的比選研究。

　　(1)滿足通道建設

　　全面貫徹落實上位規劃的指引，包括鐵路規劃的《中長期鐵路網規劃》中提到的“八橫八縱”、《鐵路“十三五”規劃》以及貴州省和遵義市的鐵路規劃等，了解從國家到地方對鐵路的需求，以及通道建設的必要性。基于生態文明優先及新型城鎮化的視角下，以鐵路功能定位、契合城鎮體系發展、契合區域高效的協同發展趨勢、盡量不占生態保護紅線和基本農田、工程可行性、綜合經濟收益六個方面作為比選原則。

　　(2)明確設站城市

　　以高鐵站與城鎮發展影響、是否具備承載能力，以及遵義市都市圈發展等方面的因素研究，提出如下 6 項原則：(1)城市在區域及都市圈中的定位。城市本身具有樞紐功能或城市功能的需求，有利于項目建設的可能性;(2)城市產業發展的需求。城市產業類型及職能定位，直接影響城市對基礎設施水平和標準選擇;(3)高鐵站與城市中心保持合適距離。有利于新區與老城中心之間的聯系，有利于獲得老城區市場獲得初始發展動力，保障片區開發建設的持續;(4)城市經濟體量、人口規模;(5)站周邊基礎設施建設程度;(6)高鐵片區建設是否占用生態保護紅線和基本農田。

　　(3)優化設站選址

　　結合日本高速鐵路沿線站點地區的發展因素研究案例[10]，以區位條件、發展潛力、土地生熟度為基本條件，提出車站選址在國土空間規劃層面就與城市產業經濟發展協調度、與城市空間拓展的協調度、與城市綜合交通的協調度、服務水平、經濟效益、設站條件等方面[11]提出比選建議見表 1 和圖 3，對遵大鐵路鴨溪站的選址分析，為鐵路站址方案提供部分支撐和建議。

　　2.3 從圖紙及數據入庫角度層面

　　為保證鐵路建設規劃和在編國土空間規劃有效銜接，預留重大交通基礎設施廊道，納入國土空間規劃“一張圖”。需要明確具體鐵路用地規模、空間落位，并與地方國土空間規劃已劃定的“三區三線”進行疊加核對。確定與城鎮開發邊界的關系和調整優化建議;占用生態保護紅線、永久基本農田的位置和規模，提出相關的保護生態保護的具體措施和基本農田補劃方式。最終以 “1+1+3”的成果形式將詳細的專題成果和用地控制圖則指導并納入國土空間“三區三線”體系。

　　按照工程可研深度，明確遵大鐵路具體用地形式和用地邊界包括站場、路基、橋梁和隧道四種類型;統一采用 2000 國 家 大 地 坐 標 系(CGCS2000)，三線數據統一采用.shp 格式，以三調數據圖為底圖，分別疊加生態保護紅線、永久基本農田控制線、城鎮開發邊界。對規劃鐵路線路方案進行矢量化處理，導入 GIS 系統，按照兩類用地邊界進行數據統計，理順近期建設鐵路項目與遵義“三區三線”空間關系。

　　3 鐵路建設規劃與“三區三線”的關系

　　3.1 與生態保護紅線的關系

　　對于新建鐵路項目穿越生態保護紅線的路段，主要依據于國家和地方兩個層面的管控要求，國家層面依據于《生態保護紅線管理辦法(征求意見稿)》，辦法明確規定了鐵路作為線性基礎設施，只要是列入省級以上規劃且涉及公益、民生和生態保護的線性基礎設施，在不影響主導生態功能的前提下，可嚴格按照主管部門批復的項目選址和規模等進行建設，并在建設工程結束后對造成影響的區域進行生態修復[12]。地方層面依據于《貴州省生態保護紅線管理暫行辦法》和《遵義市生態環境分區管控“三線一單”》。在《貴州省生態保護紅線管理暫行辦法》(黔府發〔2016〕 32 號)的規定中，生態保護紅線區實行分級管控，分為一級管控區和二級管控區，對一級管控區，實行最嚴格的管控措施，禁止一切形式的開發建設活動;對二級管控區，除有損主導生態功能的開發建設活動外，允許適度的生態旅游、基礎設施建設等活動[13]。國家和省重大工程確需占用或穿越生態保護紅線區，按照國家有關法律、法規規定辦理;國家沒有規定的，報省人民政府批準。

　　遵義市全市有自然保護區 23 個，其中國家級 5 個、省級 2 個、市級 2 個、縣級 14 個，總面積 56hm2，占國土面積的 18.2%。由于遵義市生態保護面域較大，新建鐵路項目的建設不可避免地會跨越生態保護紅線，但前提是盡量避免占用生態自然保護區內的核心區，在跨越生態保護區時也盡量以橋隧的方式穿越，減少對生態區的影響。在占用國家級或省級生態保護紅線時，應提出繞避方案進行比選，通過對生態影響、工程難度、工程投資、產業帶動、景區服務和線路總長度這幾大因素進行整體分析和評價[14]，選出較優方案作為最終方案見圖 4。

　　3.2 與永久基本農田的關系

　　對于新建鐵路項目占用基本農田的情況，依據《中華人民共和國土地管理法》，明確規定建設項目確需占用國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍外的農用地，涉及占用永久基本農田的，由國務院批準;不涉及占用永久基本農田的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準[15]。因此，在面對永久性基本農田的調整中，重點還需要根據各個地方基本農田的儲備量來衡量，實現基本農田的占補平衡見圖 5。同時，按照“數量不減、質量提升、布局穩定”的要求做好永久基本農田補劃，做到“占一補一、占優補優、占水田補水田”，堅決防止“占多補少，占優補劣、占水田補旱地”的現象。

　　3.3 對城鎮空間的影響

　　對城鎮空間的影響分為兩個大類，一是線路及站點對區域城鎮空間的影響;二是線路及站點對城市空間的影響。

　　3.3.1 線路及站點對區域城鎮空間的影響

　　高鐵設施以及區域高鐵服務業的引入改變了一些小城鎮到大都市區的交通條件和時間距離，因此也會轉變既有城市體系的平衡和等級結構 [16]。遵義市新建鐵路沿線城市也將逐步降低其單核中心效應，開始聯動及強化周邊中小城市，形成區域極化效應。

　　圖 6 是遵義市四條新建鐵路與遵義市城鎮發展空間關系圖，其中西線的瀘遵高鐵和遵大鐵路(貨運為主，兼顧客運)重點是在工業產業主導需求下的鐵路建設，瀘遵高鐵的建設將打通川黔對接粵港澳大灣區快速通道，是遵義市融入成渝雙城經濟圈，推動“仁赤習”黔邊城市帶建設，形成世界級醬香型白酒產業基地核心區及西南國際生態旅游產業的重要發展帶。而遵大鐵路一方面可打通遵義市與四川間貨運通道，有利于遵義進一步融入西部陸海新通道，加快赤水河流域經濟發展帶的發展。同時進一步完善城市貨運物流體系，有助于遵義市物流樞紐城市建設，助推“黔貨出山”，支撐遵義市中心城區南部茍江片區發展建設;另一方面，極大地強化遵義與仁懷的經濟聯系，促進中心城區與仁懷間貿易往來、資金轉移、技術溢出，為遵義都市圈同城化發展奠定基礎。

　　相對比西線，中線的渝貴高鐵和東線的遵銅高鐵對遵義市的旅游及其新興第三產業的發展影響更為重大。渝貴高鐵的建設將打通重慶與遵義間的區域經濟互動通道，加速遵義市融入到“一帶一路”、長江經濟帶等國家戰略中，促使遵義市重新思考在新的經濟格局中應采取何種對策。在產業上，渝貴高鐵的建設也將對沿線的戰略新興產業發展提供必要的信息、技術、人才等相關要素。而遵銅高鐵的建設將打破黔東北區域缺少鐵路的情況，強化遵義與銅仁間沿線城市經濟聯系，極大地延伸遵義對黔東北區域的經濟輻射能力和優質要素吸引能力，促進黔東北地區農特產旅游發展經濟走廊的發展。

　　3.3.2 線路及站點對城市空間的影響

　　在新建鐵路沿線的城鎮建設用地邊界劃定中，大多沒有準確預留鐵路站點。隨著新建鐵路項目方案的穩定，站址位置的選擇對未來城鎮國土空間規劃的城鎮開發邊界必然會造成較大影響。未來城鎮空間布局極大可能以區域性的交通樞紐組織城市(鎮)空間，形成新的組織形式，為高鐵沿線的中小城市提供新的機會，這將有助于在都市圈一體化的歷程中謀求專業化的分工，強化自身的產業特色，提升與之配套的綜合服務水平。正是由于高鐵對于城鎮的影響是具有必然性和多樣化的，包括產業、空間、交通、人口等多方面，所以站址的選址以及未來與城鎮之間的關系處理是其關鍵條件。

　　(1)城市用地條件的比選

　　在國土空間層面，一方面對地上物以及土地的用地分類進行分解;另一方面通過生態分析、地質條件分析、高程坡度等分析，明確城鎮建設敏感區和非敏感區，并通過用地疊加分析評價，劃分成城鎮建設條件較好區、一般區、較差區見圖 7。并通過對用地的詳細研究和分類，提出在國土空間規劃層面建議選址的區域，一般可以推薦 2~3 個，以供方案比選.。

　　(2)城鎮開發影響的比選

　　根據以上研究，未來遵義市的鐵路網建設將會形成以遵義市和仁懷市為核心的兩大區域性樞紐城市，其他設站城市將會依附于這兩大樞紐，或多或少地會出現虹吸效應，這是因為高鐵的通行難以縮小整個區域發展的不平衡，而是進一步拉大了區域經濟發展的差距[17]。但同時也是一種機遇，只有合理引導沿線周邊產業發展的動態，形成特色的區位優勢和產業集聚，才能促進城市間產業結構優化，促進第三產業的快速發展，在空間上對于城鎮的發展將起到帶動或者拉力作用。結合各站規劃定位、現狀及站位條件對比分析，部分站點可以結合高鐵片區開發建設的可能，預留少量的城鎮建設用地，承載相應的城市產業功能見表 2。

　　4 結論

　　綜合以上研究，可以發現諸多關鍵性問題，一是市級新建鐵路項目國土空間控制規劃的核心是在于調解和協調鐵路工程規劃與國土規劃之間的矛盾點和耦合點;二是鐵路的建設規劃應當在盡量避免侵占生態核心保護區、礦區等不可穿越區的前提下，以環境影響最小、工程難度最低、投資效益最優的方式進行選線，同時通過疊加國土空間“三區三線”進行反復比選，最后綜合比較推薦最優方案即可;三是真正對于國土空間影響意義較大的是站點的選址，也是國土空間規劃與鐵路工程方案中爭論最多的內容，站址的選址也將決定了線路的走向，所以也是鐵路工程方案中的重大決策研究。在面臨選址分析層面，不僅需要加大區域戰略層面的研究以及城市土地開發研究，還需要與市域國土空間規劃緊密溝通，在資源約束條件下，加強鐵路與土地利用(生產、生活、生態空間)協同模型研究，更科學、更精準、更系統地發揮出高鐵引領城鎮開發的發展模式和政策研究。