以國土空間規(guī)劃促進大都市周邊城鎮(zhèn)轉型與提升

　　摘要：大都市周邊城鎮(zhèn)處于城市發(fā)展邊緣，接受中心城輻射而成為城市活動較為活躍的地區(qū)，同時也面臨接受中心城部分城市功能轉移、自身城鎮(zhèn)職能轉變的沖擊。在全國國土空間規(guī)劃編制背景下，按照結構傳導、嚴守人口和用地底線、實施四線管控、保障生態(tài)修復優(yōu)先等規(guī)劃原則，以新一輪規(guī)劃促進城市轉型和功能提升。本文以上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制探索為例，提出大都市周邊城鎮(zhèn)功能提升的相關策略。

　　關鍵詞：鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃;大都市周邊;城市功能提升;九亭鎮(zhèn)

　　引言

　　2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《意見》)發(fā)布，明確國家空間規(guī)劃改革的頂層設計，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃提出了探索全域統(tǒng)籌框架的新要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間資源保護、開發(fā)利用和治理有序開展[1]。上海市鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃正在上位區(qū)級總體規(guī)劃全面覆蓋的背景下緊鑼密鼓地開展，位于大都市周邊的小城鎮(zhèn)基于現(xiàn)狀布局特征，在建設用地負增長背景下全面落實“四線管控”①要求，注重土地整治、生態(tài)修復和面向高質量發(fā)展，全面提升原有鎮(zhèn)級城市功能，滿足大都市人口疏散區(qū)城市居民對美好生活向往的需求。本文選取上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)為研究對象，探索大都市周邊小城鎮(zhèn)在國土空間規(guī)劃編制中實施生態(tài)修復、落實“15分鐘社區(qū)生活圈”等城市功能提升方向的規(guī)劃編制策略。

　　1 上海新市鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制背景

　　1.1國土空間規(guī)劃體系中鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃職能

　　《意見》要求我國在2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系，并逐步實現(xiàn)“多規(guī)合一”。國土空間規(guī)劃包涵主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，并將在全國范圍內建立國土空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃體系包括“五級三類”， 即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，以及總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃三個類別。其中，全國國土空間規(guī)劃是全國性政策和總綱，側重戰(zhàn)略性;省級國土空間規(guī)劃是對國家級規(guī)劃的落實，側重協(xié)調性;市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，側重實施性[2]。全國各省市先后出臺了鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃相關導則，如《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制導則(試行)》中提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃包括以自然資源統(tǒng)一管護、生態(tài)保護和修復、用途空間管控為主導，綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、土地利用、村莊布局和相關影響評價等內容[3]。

　　1.2上海市鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃體系背景與要求

　　上海市自2008年規(guī)劃和土地行政主管部門合并以來，開展“兩規(guī)合一”規(guī)劃探索，經歷了“技術合一、政策合一、實施合一”三個階段，實現(xiàn)了基礎要素底板、用地分類、編制標準、管控措施等多個方面的整合?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃(2017—2035年)》(以下簡稱“上海2035”)構建了全市國土空間規(guī)劃體系，劃分為總體、單元和詳細規(guī)劃層次，落實上位規(guī)劃目標和指標。與國家“五級三類”國土空間體系完全對應，并結合上海實際進行了細化。按照“上海2035”，鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃屬于單元規(guī)劃層次，需統(tǒng)籌協(xié)調“四線管控”要求，強化空間引導和落地管控，完善公益性設施覆蓋，突出強化在存量空間下，全面實現(xiàn)市民公共利益保障。

　　“上海2035”將城鄉(xiāng)體系規(guī)劃分為“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”四級，根據(jù)功能特點和職能差異，分為核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)。對中心城周邊中心鎮(zhèn)規(guī)劃要求為，需要重點完善公共服務與交通設施配置，在人口規(guī)模、環(huán)境品質、空間管控和生態(tài)底線上加強管控，并構建組團化的城鎮(zhèn)空間格局，將按照中等城市標準進行設施配置，強化綜合服務、特色產業(yè)功能，突出公共交通對城鎮(zhèn)發(fā)展的引導作用，強化土地節(jié)約集約利用和緊湊布局，提升對區(qū)域的帶動能力[4]。

　　2 大都市周邊城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的困境

　　上海歷次總體規(guī)劃中空間布局采用“多中心，有機疏散”的模式，但城市功能和就業(yè)崗位主要集中在中心城區(qū)[5]。外環(huán)以外周邊城鎮(zhèn)在公共交通和軌道交通線路引導和輻射下，發(fā)展成為疏散中心城人口的重要區(qū)域，人口與用地蔓延與擴張，大量生態(tài)空間被侵占[6]，產業(yè)用地與居住用地混雜布局。大都市周邊城鎮(zhèn)出現(xiàn)生態(tài)空間品質及人居環(huán)境水平急劇下降的現(xiàn)象[7]，鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃面臨極大的困境。

　　九亭鎮(zhèn)地處松江區(qū)東北部，東臨閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)，北臨青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)，是“上海2035”中規(guī)劃布局的中心城周邊中心鎮(zhèn)。九亭鎮(zhèn)距上海市中心人民廣場18公里，處于大虹橋商務區(qū)的輻射區(qū)域，用地總面積約31.34平方公里，2017年現(xiàn)狀常住人口25.72萬人。

　　2.1建設用地超出天花板，規(guī)劃用地負增長

　　按照國土空間規(guī)劃傳導性要求，下一級規(guī)劃需要符合上一級規(guī)劃的指引要求。區(qū)級規(guī)劃對九亭鎮(zhèn)規(guī)劃要求建設用地總規(guī)模鎖定為22.9平方公里[8]，城市開發(fā)邊界內用地為18.6平方公里。

　　二調數(shù)據(jù)顯示，九亭鎮(zhèn)總建設用地26.54平方公里，占總用地面積的84.4%;農用地面積為3.06平方公里，占總用地面積的9.8%;水域和未利用地占5.5%。在總量鎖定下，現(xiàn)狀用地已經超出規(guī)劃建設用地總規(guī)模364公頃。從城市開發(fā)邊界內外分布上看，開發(fā)邊界內現(xiàn)狀用地19.57平方公里，超出規(guī)劃用地0.97平方公里;開發(fā)邊界外現(xiàn)狀用地為6.97平方公里，超出規(guī)劃用地面積為2.67平方公里，全鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積與現(xiàn)狀用地布局嚴重倒掛。

　　2.2城市建設用地布局結構失衡，生態(tài)空間遭到侵占

　　從九亭鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設用地結構來看，現(xiàn)狀公共服務設施為22.7公頃，占比為0.9%(國標5%～8%);公園綠地90.7公頃，占建設用地比例為3.4%(國標10%～15%);道路廣場用地為54.1公頃，占比為2.2%(國標10%～25%);居住用地為1081.5公頃，占建設用地比例為43.1%(國標25%～40%);現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模為900.6公頃，占總建設用地比例為30.6%，工業(yè)用地分布較廣與過去小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)村級粗放型經濟發(fā)展密切相關(見圖1)。

　　從建設用地布局上看，擠占市級生態(tài)廊道的現(xiàn)象嚴重，如淀浦河生態(tài)廊道上建設用地90.2公頃，占廊道面積比例達79.2 %;市級近郊內環(huán)廊道建設用地占比78.3%，鎮(zhèn)域生態(tài)空間建設用地平均占比達到66%。

　　2.3城鎮(zhèn)與農村人口聚集，城鎮(zhèn)宜居水平不高

　　上海中心城周邊區(qū)位條件和房價優(yōu)勢使之成為承接大都市發(fā)展的外來人口集聚區(qū)，但自然村落的散點布局和鎮(zhèn)級的公共設施配置，影響了城鎮(zhèn)的宜居水平。

　　2017年底數(shù)據(jù)顯示，九亭全鎮(zhèn)常住人口為25.72萬人，其中外來常住人口18.28萬人，占比約為70%。全鎮(zhèn)建設用地以居住和工業(yè)用地為主，兩項用地占比約為74%，現(xiàn)狀農村宅基地面積292.66公頃，零散分布面積為185公頃，且存在基礎設施配套不足、居住水平不高現(xiàn)象。現(xiàn)狀文化、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務設施，按照城市居住人口標準核定數(shù)據(jù)，均低于人均指標，還局限于鎮(zhèn)級配置水平;現(xiàn)狀教育設施按照26萬人口規(guī)模配置，仍缺口幼兒園9所、小學2所、初中2所、高中3所。

　　鎮(zhèn)內交通狀況形勢嚴峻，現(xiàn)狀主干路路網密度為1.48km/km2，次干路路網密度為1.11km/km2，低于主干路和次干路路網密度2～4km/km2的標準，并存在斷頭路較多、次干路和支路系統(tǒng)薄弱的問題(見圖2)。在公共交通分布上，九亭鎮(zhèn)對外主要依賴地鐵九號線聯(lián)系市中心和松江新城，單一的軌道交通使上下班高峰時段的九亭站不堪重負。

　　2.4?工業(yè)用地分布較松散，產業(yè)用地土地績效有待提升

　　上海大都市周邊城鎮(zhèn)在2000年后，按照工業(yè)向園區(qū)集中的布局原則，周邊城鎮(zhèn)工業(yè)用地逐步集聚，但前期依托于鎮(zhèn)村級工業(yè)小區(qū)的發(fā)展模式，仍然存在現(xiàn)狀工業(yè)倉儲用地布局較為松散的問題。

　　九亭鎮(zhèn)現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模為906.7公頃，其中城市開發(fā)邊界內608公頃，主要分布在兩個產業(yè)區(qū)塊和南北兩個城鎮(zhèn)區(qū)內;開發(fā)邊界外零星工業(yè)用地占比為33%。 本文選取了鎮(zhèn)內九亭高科技園區(qū)和久富工業(yè)區(qū)兩個產業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行分析，久富工業(yè)區(qū)規(guī)劃范圍約為2.0平方公里，其中工業(yè)倉儲用地面積約為134.27公頃，2018年規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)工業(yè)總產值約為21.3億元，實現(xiàn)稅收5983萬元(見表1)。九亭高科技園區(qū)規(guī)劃范圍約2.9平方公里，工業(yè)倉儲用地面積約為190.9公頃，2018年規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)工業(yè)總產值52.8億元，實現(xiàn)稅收15572萬元(見表2)。地均稅收1574萬元/平方公里，地均產出15.89億元/平方公里(2017年上海市產業(yè)園區(qū)地均產出為47.57億元/平方公里[11])，園區(qū)數(shù)據(jù)顯示，該地區(qū)產業(yè)門類較多，制造業(yè)水平不高，土地績效水平有待提升。

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